Скачать

Государственное регулирование природопользованием

Наверное, каждый из нас не раз задавался вопросом «Почему в богатейшей своими природными ресурсами стране мира большая часть населения находиться за чертой бедности?». В первую очередь это связано с неэффективным природопользованием. Неблагоприятную ситуацию усугубляет также то, что территория России законодательно превращается в мировую свалку токсичных, ядерных и прочих опасных отходов. Это иной, непосредственно связанный с природопользованием аспект проблемы, который состоит в том, что в его результате качество среды проживания большинства россиян деградирует, что, в свою очередь, приводит к болезням и к сокращению средней продолжительности жизни населения по стране. Оба отмеченных аспекта современного российского природопользования (так называемые природо-ресурсные и природоохранные отношения) тесно взаимосвязаны и составляют единую проблему.

В данной работе будут рассмотрены основные методы государственного регулирования природопользования, система государственных органов, осуществляющих это регулирование, а также основные проблемы федерального законодательства РФ в сфере защиты окружающей среды и возможные пути решения этих проблем.

ОСНОВНЫЕ МЕТОДЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

Управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды означает совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов, можно выделить следующие виды управления: государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

Существуют следующие формы экологического управления как его внешние проявления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трёх основных направлениях – социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему органов, его осуществляющих; путём анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Выделяют следующие функции государственного экологического управления:

1. определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов);

2. учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров);

3. распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями;

4. пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;

5. разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду);

6. нормотворчество;

7. контроль и надзор;

8. разрешение споров (кроме посудных);

9. издание индивидуальных актов.

Методы управления иногда подразделяются на административные – собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; экономические – создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические – агитация, воспитание, образование и т.п.

Конкретные методы экологического регулирования определяются следующими особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

· инфраструктурным характером продукции и услуг экологической сферы;

· длительностью основных воспроизводственных процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов;

· спецификой отношений собственности на ресурсы природы;

· спецификой рыночных отношений в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием.

В целом, эффективный хозяйственный механизм природопользования должен учитывать вышеперечисленные особенности и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Административно-контрольные инструменты экологического регулирования включают:

· природоохранное законодательство;

· совокупность экологических стандартов и нормативов;

· систему лицензирования хозяйственной деятельности;

· методы и инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности.

К административно-контрольному блоку относятся также так называемые “мягкие” инструменты:

· экологический мониторинг;

· оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов;

· экологический аудит;

· экологическая сертификация (маркировка);

· добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями.

Экономическими рычагами могут быть:

· плата (арендная плата) за пользование природными ресурсами;

· компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение качества этих ресурсов;

· плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов;

· налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий;

· льготы по налогообложению;

· политика компенсации;

· метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

· залоговая система;

· кредитные отношения;

· создание страховых фондов охраны окружающей среды;

· экологический лизинг;

· продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т.п.

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п.

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них могут дублировать друг друга или же выполнять противоположные функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии, тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные.

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования). Компетенция звеньев этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ, а также в общих и специальных актах экологического законодательства. Деятельность этих органов в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле над ними. В отдельных случаях при особых обстоятельствах ил по специальному указанию в законе они наделяются иными функциями.

Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Её образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления.

Опишем систему специальных органов экологического управления, существующую на сегодняшний день, взяв за классификационный критерий формальный статус органа исполнительной власти по Указам Президента от 9 марта и 20 мая 2004 года:

I. Министерства:

- Министерство природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства РФ;

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ;

- Министерство экономического развития и торговли РФ;

- Министерство промышленности и энергетики РФ;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство внутренних дел РФ.

II. Федеральные службы:

- Федеральная служба России по надзору в сфере природопользования;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

- Федеральная таможенная служба;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

- Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;

- Федеральная служба безопасности РФ;

- Федеральная служба государственной статистики.

III. Федеральные агентства:

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство лесного хозяйства;

- Федеральное агентство по недропользованию;

- Федеральное агентство по атомной энергетике;

- Федеральное агентство по промышленности;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

- Федеральное агентство по рыболовству (в 2007 году преобразовано в Государственный комитет по рыболовству)

- Федеральное агентство по сельскому хозяйству;

- Федеральное агентство геодезии и картографии;

- Федеральное космическое агентство;

- Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

IV. Государственный комитет по рыболовству.

По масштабу деятельности экологическое законодательство подразделяется на три уровня:

1. федеральный;

2. субъектов РФ;

3. местное самоуправление.

На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), федеральные законы и международные договоры России, а также большое число подзаконных нормативных актов — президентских указов и распоряжений, правительственных постановлений и распоряжений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

На уровне субъектов Федерации действуют конституции (уставы), законы, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законодательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружающей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Республика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмуртия), Кодекс об экологических правонарушениях (Республика Саха (Якутия)) и др.

На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

НОРМИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА СРЕДЫ

Важное значение в государственном регулировании природопользования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические права человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показателей качества окружающей среды.

В России нормативы качества окружающей среды подразделяются на три группы:

1. санитарно-гигиенические;

2. производственно-хозяйственные;

3. комплексные.

К санитарно-гигиеническим нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: химических, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Санитарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влияния на организм человека комплекса факторов среды его обитания, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.

В соответствии с гл. 5 Закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ (ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому источнику загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в окружающей среде.

Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных веществ.

В третью группу нормативов качества окружающей среды входят комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допустимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к нарушению экологических функций среды. Для определения ПДН часто используется понятие емкости природной среды.

Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов природных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам относятся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12 — 15 чел. на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяйственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: экологические ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее параметры и пр.

Для решения средне и краткосрочных задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трём основным направлениям:

1. отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);

2. региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природоохранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.)

3. целевой или проблемный подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная программа по защите окружающей среды от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.

Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трёх блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые и федеральные целевые программы.

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

При довольно значительном количестве принятых в 1995-2007 гг. законов, так или иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды, следует отметить, что в последние годы законодательная база в этой области ослабла и стала менее прозрачной. Это связано с тем, что:

· базовый Закон «Об охране окружающей среды» (2002) является рамочным, тогда как в Законе «Об охране окружающей природной среды» (1991), действовавшем в 1991-2002 гг., было много норм прямого действия,

· при принятии законов, относящихся к использованию отдельных природных ресурсов или регулирующий отдельные виды деятельности, в природоохранное законодательство вносились ослабляющие его поправки (Водный, Градостроительный, и Лесной Кодексы),

· при принятии основополагающих законов (Административный, Административно-процессуальный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Гражданско-Процессуальный, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут быть реализованы.

1. Раздробленность законодательства в области охраны окружающей среды и его изолированность от других блоков законодательства.

В правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов – природных объектов.

Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких отраслевых задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. В то же время, положения экологического законодательства не подкреплены соответствующими положениями Административного, Водного, Градостроительного, Гражданского, Земельного, Лесного, Налогового и Уголовного Кодексов, и остаются нереализованными. Следует особо отметить, что законодательство в области водных и лесных отношений содержит ряд отсылочных норм на законодательство в области охраны окружающей среды, которые в действующем правовом поле либо частично либо полностью необеспеченны. В том числе, не в полной мере урегулированы вопросы антропогенного воздействия на водные и лесные экосистемы, что создает проблемы в администрировании в соответствующих сферах ведения.

Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определил, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Законом установлены категории особо охраняемых природных территорий, их задачи, особенности правовых режимов, меры охраны, запрет на изъятие земель государственных заповедников и национальных парков и др. Вместе с тем отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире». При этом развитие земельных отношений, процесс разграничения права государственной собственности на землю, а также разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диктует необходимость совершенствования правового регулирования системы особо охраняемых природных территорий.

Десятилетняя практика применения Федерального закона «Об экологической экспертизе» показала, что государственная экологическая экспертиза выступала в качестве одного из наиболее эффективных инструментов, позволяющих еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением технических регламентов требуется пересмотр объектов государственной экологической экспертизы с целью их уточнения и приведения в соответствии с современными экономическими условиями. В частности, в связи с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 года №ФЗ-232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации», были существенно упрощены процедуры получения разрешений на осуществление градостроительной деятельности. Государственная экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. В то же время преодоление административных барьеров, ограничивающих или препятствующих инвестиционной деятельности, не должно провоцировать пренебрежение требованиями охраны окружающей среды со стороны субъектов предпринимательской деятельности. Поправки в законодательство о техническом регулировании установили необходимость специального регулирования воздействия на окружающую среду нормами экологического права.

С учетом вышеизложенного следует разработать новый порядок осуществления государственной экологической экспертизы, усилив роль оценки воздействия на окружающую среду, ответственность застройщика за выбор экологически обоснованного сценария строительства и функционирования объектов, обеспечить прозрачность и объективность деятельности государственных органов, экспертирующих намерения застройщиков, ориентировать деятельность этого правового института на профилактику экологических правонарушений. Особое внимание следует уделить законодательному закреплению публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая общественность, местных жителей и т.п., на всех этапах проектного цикла. Отсутствие такого механизма является главным принципиальным отличием рассмотрения проектов в нашей стране и за рубежом.

2. Пробелы в законодательстве

К вопросам правового регулирования, нерешенным к настоящему времени, следует отнести:

· порядок осуществления государственного, общественного и производственного экологического контроля,

· стратегическая (кумулятивная) оценка воздействия на окружающую среду,

· реализация принципа непревышения ассимиляционных возможностей окружающей природной среды при ведении хозяйственной и иной деятельности, а также разрешения допустимых воздействий на окружающую среду на уровне показателей наилучших существующих доступных технологий (общепринятая практика в странах ОЭСР),

· порядок установления зон экологического бедствия,

· охрана почв и охрану растительного мира (кроме лесов),

· возмещение вреда от экологических правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет,

· ответственность товаропроизводителя за жизненный цикл продукции,

· экологическое образование и культура,

· экологическое страхование,

· экологический аудит и сертификацию,

· определение понятия и порядок доступа к экологической информация.

3. Упор на карательные, а не на стимулирующие меры

Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. Так, например, правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую природную среду, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья установлены Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Законом определены основные направления государственной политики в данной сфере: создание системы управления отходами, внедрение ресурсосберегающих технологий, максимально возможное вовлечение отходов в хозяйственный оборот, введен институт права собственности на отходы. Отсутствие же законодательно закрепленных экономических регуляторов, таких как налоги, налоговые льготы, субсидии, залоговая стоимость и т.п., применение которых в зарубежных странах позволило создать системы рециклинга отходов и сократить негативное воздействие отходов на окружающую среду, большое количество подзаконных актов, в основном касающихся учета и контроля в сфере обращения с отходами, не позволяет эффективным образом обеспечить реализацию норм и принципов указанного закона.

В Российской Федерации сейчас законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. Правовые нормы, касающиеся льготного налогообложения для природопользователей, не имеют необходимых механизмов реализации. Используемые экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью своего воздействия.

Экономическое регулирование должно быть основано на том, что:

· государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг;

· экономический ущерб в результате причинения экологического вреда, в том числе собственникам (пользователям) природных ресурсов, имуществу юридических лиц и граждан, должен быть полностью компенсирован;

· санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать природопользователя к предупреждению загрязнений, а не к тому, чтобы закладывать мизерную плату за загрязнение в себестоимость продукции.

4. Неопределенность нормирования

Не создана необходимая правовая база системы природоохранного (экологического) нормирования, основы которой заложены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Одной из причин этого является закрепление различных по сути определений понятий, а также используемых терминов, касающихся нормирования воздействий на окружающую среду, как в вышеуказанном законе, так и в Федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах», Водном кодексе Российской Федерации и других актах, что приводит к различным методам правового регулирования.

На сегодняшний день плата за негативное воздействие взимается за очень небольшое число загрязнителей, в то время как законодательством предписывается устанавливать нормативы по всему их спектру.

5. Отсутствие связи между обязательствами, вытекающими из членства Российской Федерации в международных конвенциях и соглашениях и национальным законодательством

Российская Федерация, являясь Стороной международных договоров в сфере охраны окружающей среды, должна выполнять обязательства по применению и соблюдению международных норм и правил. Неоспорим вклад в российскую природоохранную и правоприменительную практику таких международных договоров как: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972 г.) в части вопросов природного наследия; Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.), Международная конвенция по регулированию китобойного промысла (Вашингтон, 1946 г.), Соглашение о сохранении белых медведей (Осло, 1973 г.), Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.) и Протокол к ней (1996 г.), Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 1979 г.) и протоколы к ней, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке (Париж, 1994 г.), Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989 г.), Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 1987 г.), Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и (Нью-Йорк, 1992 г.), Киотский протокол (Киото, 1998 г.), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и многие другие.

Вместе с тем в ряде случаев участие в конвенциях носит формальный характер, и провозглашение в Конституции Российской Федерации приоритета международных норм не всегда находит отражение в законопроектной деятельности. Отсутствуют четкие юридические правила и порядок процедур по включению особо ценных объектов природного и культурного значения в перечень объектов Всемирного наследия, предусмотренный Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, что приводит к затягиванию, иногда на несколько лет, решения таких вопросов. Не регламентированы вопросы организации ведения хозяйственной деятельности и использования территории и природных ресурсов водно-болотных угодий международного значения, созданных во исполнение Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.).

Не регламентирована процедура принятия нормативных правовых актов, которые требуются для обеспечения выполнения обязательств, принятых Российской Федерацией по Конвенции СИТЕС, что затрудняет выполнение необходимых мероприятий Административными органами СИТЕС. В первую очередь это связано с двойным подходом к животным и растениям при пересечении таможенной границы – с одной стороны, как к товару, а с другой – как к объекту особой охраны. Совершенно не урегулирован вопрос о контроле за оборотом объектов СИТЕС внутри страны.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды не отвечает задачам развития нашей страны, его непрозрачность тормозит развитие экономики, а невнятность снижает конкурентоспособность отечественных производителей на мировом рынке и объем привлекаемых в экономику инвестиций. Многие аспекты природоохранной деятельности государства остаются неурегулированными с правовой точки зрения, что с одной стороны приводит к ухудшению качества окружающей среды и расхищению природных ресурсов, а с другой создает условия для развития коррупции.

Таким образом, нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в целом характеризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений.

Перечисленные выше проблемы наилучшим образом могут быть решены путем кодификации норм экологического законодательства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997;

2. Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ;

3. Статья Всемирного фонда дикой природы «Основные проблемы федерального законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды»;

4. Дубовик О. Л., Экологическое право в вопросах и ответах: учеб. пособие. - 3-е изд., М.: Проспект, 2009. - 320 с.;

5. Бринчук М. М., Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998;

6. Боголюбов С. А., Кичигин Н. В., Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007.