Скачать

Управление охраной окружающей среды на муниципальном уровне

Перспективы развития экономики страны, в значительной степени, определяются состоянием природных ресурсов. В такой ситуации необходима реализация политики, нацеленной на обеспечение экологической безопасности и устойчивого использования природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений.

Решение экологических проблем принципиально важно и для обеспечения здоровья нации. Обеспечить приемлемый уровень управляемости общественных отношений и процессов, упорядочить все многообразие социальных и организационных форм общественного бытия государственное и муниципальное управление может только при условии, если само достигнет качества системности, организованной целостности составляющих его частей и компонентов.

Город - это сложный организм. Росту городов сопутствуют увеличение загрязнений воздушного бассейна, водных объектов и почвы, деградация земель сельскохозяйственного назначения на примыкающих территориях. В связи с этим в последние годы достаточно серьезной проблемой, требующей особого внимания и поисков ее решения, стала экологическая проблема.

Сегодня окружающая среда городов страдает больше всего от экологически грязной промышленной продукции: машин, оборудования и технологий, применяемых прежде всего в автомобильной, энергетической, химической промышленности, черной и цветной металлургии.

Кроме того, следует отметить, что архитектура и городская планировка с большим трудом поддаются экологизации. Вопреки желанию людей города строят из многоэтажных жилых зданий, почти без учета климатических факторов, шумовой нагрузки улиц, вообще особенностей среды жизни и психологии человека. В нашей стране при значительном территориальном пространстве около 70% населения проживает в многоэтажных домах, в то время как, например, в США до 90% населения - в малоэтажных жилых помещениях.(1) Большая плотность населения в городах, отсутствие зеленых насаждений, дальность поездок на работу и т.д. зачастую способствуют повышению уровня заболеваемости жителей городских населенных пунктов, травматизму, агрессивности, алкоголизму и наркомании.

В связи с концентрацией в городах основной массы промышленных предприятий, крупных электростанций и других видов хозяйственных объектов создается дополнительная, специфически «городская» экологическая нагрузка. Город является источником экологического загрязнения для окружающих территорий, но также одновременно и сам становится главной «жертвой самоотравления». Государственная экологическая политика в нашей стране не разработана, приняты экологические программы, не основанные на достоверной информации об экологической ситуации в стране и ее регионах, непроработанные экономически, материально необеспеченные, что естественно снижает их действенность. По утверждению Президента России Д.А. Медведева, «существующая система охраны окружающей среды в России пока проигрывает системам всех стран».(2)

Нет достаточного законодательного обеспечения экологических аспектов устойчивого социально-экономического развития городов. Экологическое законодательство зачастую насыщено декларативными и отсылочными нормами. Такие нормы адресованы к отсутствующим на момент вступления их в законную силу нормативным правовым актам органов исполнительной власти. Проблемы охраны окружающей среды городских населенных пунктов решаются в нормативных актах, принимаемых на разных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Общий их недостаток состоит в том, что они регулируют частные вопросы природопользования и охраны отдельных природных объектов без учета специфики окружающей среды городских населенных пунктов. Чтобы правильно понять задачи законодательства в области охраны окружающей среды городских населенных пунктов и эффективно решать их, надо иметь четкое представление о градообразующих факторах этих административно-территориальных образований, возможностях влияния средствами права на состояние окружающей среды. Медленно идет реформа технического регулирования, что тормозит разработку обязательных экологических требований. Отсутствуют эффективные правовые механизмы возмещения экологического вреда. Неправомерные решения и действия, а равно бездействие участников экологических правоотношений только усугубляют сложную экологическую обстановку, особенно на территориях пребывания населения. Правоприменительная практика свидетельствует о фактической безнаказанности многих нарушений и даже преступлений экологического характера.

Отмечается постоянный рост зарегистрированных экологических преступлений, зачастую опережающий рост преступлений в целом, и увеличение их доли в общей структуре преступности. Так, за период 2005-2009 гг. число экологических преступлений выросло практически в 4,3 раза (2005 г. - 14818; 2009 г. - 41242).(3) Аналогичные тенденции отмечаются и в других странах. При этом признается, что прошедшая во многих странах реформа уголовного и административного законодательства хотя и способствовала усилению борьбы с посягательствами на окружающую среду, но не выполнила всех поставленных целей.

Одними из основополагающих причин нарушения природоохранного законодательства в рассматриваемой сфере являются слабость и неэффективность государственного экологического контроля и надзора, частая реорганизация органов управления охраной окружающей среды. При этом до сих пор не налажен эффективный диалог по данным проблемам органов государственной власти и экологических организаций. Радикальное усовершенствование системы органов управления охраной окружающей среды в городских населенных пунктах позволит улучшить контроль за состоянием различных природных объектов городской среды. Как считает Президент России Д.А. Медведев, «в природоохранной сфере нужно навести порядок и повысить ее эффективность».(4)

18-21 мая в Нижнем Новгороде пройдет международный научно-промышленный форум "Великие реки: экологическая, гидрометеорологическая, энергетическая безопасность", посвященный трансграничному экологическому сотрудничеству. Его организаторы - ЮНЕП, ЮНЕСКО, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство морского и речного транспорта РФ, Российский речной регистр, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ.

Такой форум объединяет до 1500 представителей государственных структур, ученых с мировыми именами, крупных предпринимателей, экспертов и общественных деятелей более чем 30 государств.

В работе симпозиумов по международному экологическому сотрудничеству за последние 10 лет приняли участие более пяти тысяч научных учреждений, промышленных предприятий и государственных структур из 46 стран мира и 63 субъектов РФ. В связи со сложившейся ситуацией необходимо не только совершенствование существующих, но и принятие новых нормативных правовых актов. Это позволит обеспечить решение рассматриваемой проблемы, использовать научный подход в законотворчестве, а также будет способствовать возрождению интереса граждан и общества к улучшению и поддержанию экологического правопорядка в городских населенных пунктах.

Поэтому в настоящее время особую актуальность приобретает проблема формирования экологической культуры управления предприятиями, которое предполагает снижение и предотвращение негативного воздействия предприятий на окружающую среду.

Объектом изучения являются полномочия органов местного самоуправления Российской Федерации на примере МО г.Новый Уренгой в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Предмет изучения дипломной работы - система управления экологической политикой на муниципальном уровне.

Целью дипломной работы является анализ особенностей управления в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов на муниципальном уровне и выработка рекомендаций по совершенствованию управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне.

В соответствии с целью, объектом и предметом исследования нами были поставлены следующие задачи:

- проанализировать цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

- определить систему принятия решений по управлению охраной окружающей среды;

- изучить основы совершенствования управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне;

- определить экономические и финансовые механизмы реализации экологической политики на примере муниципального образования г.Новый Уренгой;

- сделать анализ эффективности мероприятий по охране окружающей среды за 2007-2009 гг. (на примере муниципального образования г.Новый Уренгой).

Основными методами в работе являются – аналитический метод (используется при анализе литературы и нормативно-правовых актов), методы сравнительного анализа и обобщения.

Многогранность темы обусловила необходимость изучения позиций доктрины и нормативных правовых источников конституционного, административного, гражданского, муниципального, уголовного и других отраслей права, раскрывающих теоретическую и практическую сущность вопросов. В связи с этим теоретической основой диссертации послужили труды: С.С. Алексеева, А.П. Анисимова, А.И.Бобылева, Э.Н.Жевлакова, А.Э. Жалинского, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н.Марченко, А.Ф. Ноздрачева, СВ. Полениной, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Н.Ю. Хаманевой и др. Разработки проблем системы и структуры экологического законодательства, возможностей применения отдельных правовых инструментов (юридической ответственности, экоаудита, платежей за загрязнение и т.п.) в целях охраны окружающей среды в работах Л.Е. Бандорина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.В. Васильевой, Н.Д. Вершило, Р.Х. Хабитова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик. Н.А.Духно, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, О.Н. Кузнецовой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, B.C. Степаненко и других юристов-экологов позволили выделить специфику их проявления применительно к охране окружающей среды в городских населенных пунктах.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие вопросы охраны окружающей среды в городских населенных пунктах и смежные с ними проблемы негативного воздействия на природу.

Для наиболее полного раскрытия темы и достижения поставленной цели настоящая работа имеет следующую структуру: введение; три главы; заключение; список использованных источников и литературы.

Глава 1. Нормативно-законодательное регулирование реализации государственной экологической политики на муниципальном уровне

1.1 Цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии

Вступление в силу изменений федерального законодательства 1 января 2005 г. стало заметным событием общественной жизни и очередным шагом в развитии системы управления и охраны окружающей среды.

Государственная и региональная экологическая политика - самостоятельная сфера общественной жизни в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, вершина экологической функции государства. Основными параметрами для характеристики экологической политики представляются: соотношение интересов, цели, принципы, направления, функции, задачи, тематические разделы, инструменты (механизм, средства, обеспечение, рычаги), формы, индикаторы, приоритеты, проблемы, лидеры, теоретики и практики, правовая основа.(5)

Понимание экологической политики в широком смысле сочетает политологические, социологические, экономические и другие аспекты этого явления.(6) Проблемы экологической политики, её содержание, вопрос о том насколько фактические действия органов соответствуют декларируемым целям, вопрос об отличии декларации от реальности это предмет отдельного исследования, преимущественно не юридического по своему содержанию.

Для развития гражданского общества как условия реализации государственной политики в области экологии необходимо совершенствование законодательства: для создания правовых условий, позволяющих гражданам участвовать в принятии и реализации экологически значимых решений, в том числе путём проведения опросов, общественных слушаний, общественных экспертиз и референдумов; в целях развития общественного экологического контроля, в том числе общественных инспекций.(7)

Основными параметрами для характеристики экологической политики представляются: соотношение интересов, цели, принципы, направления, функции, задачи, тематические разделы, инструменты (механизм, средства, обеспечение, рычаги), формы, индикаторы, приоритеты, проблемы, лидеры, теоретики и практики, правовая основа.

Понимание экологической политики в широком смысле сочетает политологические, социологические, экономические и другие аспекты этого явления. Проблемы экологической политики, её содержание, вопрос о том насколько фактические действия органов соответствуют декларируемым целям, вопрос об отличии декларации от реальности это предмет отдельного исследования, преимущественно не юридического по своему содержанию.

Стратегической целью государственной политики в области экологии согласно «Экологической доктрины Российской Федерации»(8) является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Государственная и региональная экологическая политика - самостоятельная сфера общественной жизни в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, вершина экологической функции государства.

Закон устанавливает презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Добросовестному инициатору надлежит действовать сообразно принятым общественным нормам, в том числе обеспечить соответствие своей деятельности государственной экологической политике. Политика обладает большой степенью самостоятельности и оказывает сильное влияние на экономику и другие сферы общества. В этом плане прямо проявляется практическое значение рассматриваемого вопроса.

В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции (Конвенция о биологическом разнообразии, ратифицирована Федеральным законом Российской Федерации от 17.02.95 № 16-ФЗ(9)).

За рубежом в качестве близких по значению к термину «экологическая политика» применяют термины «политика в сфере устойчивого развития», а название «политическая экология» носит специальное учебное и научное направление.

Современная экологическая политика России прошла долгий путь своего становления. При этом история ее развития наглядно продемонстрировала нам, что реализация экологической политики зависит не только от воплощения ее направлений в нормативных актах, но и напрямую от уровня правосознания и культуры общества.

К субъективным факторам, влияющим на реализацию экологической политики, относятся: уровень правосознания и экологического сознания человека, уровень правовой культуры и экологической культуры общества; развитие демократических начал в обществе, способствующих активному участию населения и отдельно взятого человека в управлении государством и принятии решения, уровень социально-правовой активности граждан и т.д. Современными учеными неоднократно высказывалась позиция о неготовности российского общества к переходу на качественно новый уровень отношений с окружающей средой. Действительно, восприятие проблематики экологической политики напрямую зависит от ряда факторов, рассматривать которые необходимо в разрезе того или иного уровня массовой культуры и готовности общества воспринимать новые тенденции современного мира.

Концентрированным выражением теоретических положений в области охраны окружающей среды в России сегодня является Экологическая доктрина, одобренная Распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. N 1225-р.(10) Она определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Согласно Доктрине, основными приоритетами современной экологической политики являются:

- приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

- справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов;

- предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

- отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

- природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

- открытость экологической информации: участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования;

- устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы.

Таким образом, основные приоритеты современной экологической политики могут быть критериями перехода России к устойчивому развитию, постулируемому в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. При этом стоит согласиться с мнением тех ученых, которые полагают, что эколого-правовая культура современного российского общества не соответствует принципам устойчивого развития. Так М.В.Захаров в одном из интервью высказывался о том, что «российскому обществу не до конца понятно, какое место экологические проблемы занимают в спектре трудностей, стоящих сегодня перед страной».(11)

На подзаконном уровне используются термины “государственная экологическая политика в районах Севера”, “основные направления региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды” (единой для Федерации и субъектов Федерации), “государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности”, “единая научно-техническая политика в области охраны окружающей природной среды”.(12)

Среди проблем реализации экологической политики России выделяют отсутствие активного гражданского общества, ориентированного на вопросы экологии. Действительно, современное общественное экологическое движение сегодня не является мощным фактором укрепления гражданского общества и решения экологических проблем. Более того, многие экологические акции, проводимые общественными движениями, для многих граждан остаются незамеченными. Особенно такая ситуация свойственна для отдаленных от центра населенных пунктов, жители которых имеют слабое представление не только о конкретных экологических мероприятиях, проводимых в стране или районе, но и об экологической политике в целом.

При этом низкий уровень экологической культуры снижает активность населения в решении экологических проблем, искажает представления о действительной экологической ситуации. Так 42% опрошенных уверено, что достижение устойчивого развития России невозможно без решения экологических проблем, а 23% считают это возможным. Невозможность развития страны без решения экологических проблем, чаще всего отмечали граждане возрастной категории 30-50 лет. При этом у 35% опрошенных граждан этот вопрос вызвал затруднения в связи с плохим пониманием того, что может включать в себя понятие устойчивого развития страны. Свою неосведомленность респонденты высказывали также в отношении Экологической доктрины (79%).

Наибольшую осведомленность в вопросах экологической политики проявили респонденты в возрасте от 20 до 40 лет, в том числе учащиеся. Примечательно, что учащиеся отмечали основным источником информации об экологической политике свои учебные заведения. При этом большинство респондентов отметили недостаточный (или крайне низкий) уровень освещения в средствах массовой информации (СМИ) проводимых государством мер по охране и восстановлению окружающей среды. С этим мнением действительно стоит согласиться. Исходя из информации, предоставляемой СМИ, создается впечатление, что заинтересовать граждан вопросами экологии можно скорее комментариями одиозных действий со стороны защитников природы, чем информацией о реализации государственной экологической политики. В первую очередь это говорит о том, что экологическое просвещение в России находится на крайне низком уровне.

По нашему мнению современная эколого-правовая культура населения нашей страны не способна обеспечить переход России к устойчивому развитию, более того ее низкий уровень оказывает дезориентирующее воздействие на экологическую политику в целом. Поэтому считаем, что эффективная реализация экологической политики и переход России к устойчивому развитию возможны в результате радикального изменения мировоззрения, системы общественных ценностей и представлений в области охраны окружающей среды и разумного природопользования.(13)

Законные интересы лиц и организаций необходимо учитывать при формировании государственной экологической политики. Политика быстрее достигнет цели при выборе целевых групп, которым она адресована.

Национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является коренное улучшение экологической ситуации в стране.(14)

Отраслевые интересы, прежде всего, заключаются в обеспечении производства товаров и услуг, на которых специализируется конкретная отрасль экономики.

Ведомственные интересы (отраслевые интересы в узком смысле, как интересы одного или нескольких определённо близких по сфере деятельности государственных органов, например, интересы ведомств природо-ресурсного блока) заключаются в привитии “точки зрения” ведомства гражданам и организациям для решения конкретных управленческих (в т.ч. функциональных) задач.

Местные интересы - совокупность представлений о видах деятельности, оптимальных для экономического и социального развития муниципального образования, и путях их осуществления.

Корпоративные интересы могут распространяться на территории и ресурсы целых государств и групп государств (у транснациональных корпораций, финансово-промышленных групп, коммерческих образований). Главным образом они преследуют цель извлечения прибыли.

Большое значение для комплекса природоохранных проблем имеет ныне действующий Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009 г.) «Об охране окружающей среды» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001)(15).

Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 27.12.2009) «О недрах»(16) регулирует минерально-сырьевую политику, которая является гарантом экономической безопасности России. В нем изложены основы рационального природопользования и охраны недр.

В Лесном кодексе РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (ред. от 27.12.2009) изложены правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала(17). Леса подразделяются на группы и категории в соответствии с их экологическим, социальным и экономическим значением. Это важно для рационального использования и охраны лесных ресурсов.

Лесным кодексом установлены общие требования к ведению лесного хозяйства: сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных свойств лесов; воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов и др.

Важным правовым актом, регламентирующим рациональное использование и охрану водных ресурсов, является Водный кодекс РФ Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ(18), которым устанавливается государственная собственность на большинство водных объектов.

К полномочиям государственных органов управления по использованию и охране водных объектов относятся: определение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов, режима использования их территорий, а также режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной собственности, проведение государственной экспертизы предпроектных и проектных документов на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; государственный мониторинг водных объектов, их охрана от загрязнения.

Водоохранные зоны водных объектов, которые служат источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, установленном Правительством России.

Федеральный закон «О животном мире»(19) (ред. от 14.03.2009) регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды обитания животных в целях обеспечения биологического разнообразия, создания условий для его существования, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Итак, происходящая перестройка государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, формирование современного эколого-природоохранного законодательства должны создать благоприятные условия для перехода к охране целостных природных комплексов (в отличие от преобладавшей ранее поресурсной формы охраны природы): упорядочению системы особо охраняемых природных территорий (отказ от их избыточной множественности); усилению охраны «живой природы» (на равных с «неживой» самостоятельным природным блоком).

1.2 Система принятия решений по управлению охраной окружающей среды

В настоящее время в России многие организации и предприятия заинтересованы в том, чтобы добиться экологической эффективности, контролируют воздействие своей деятельности, продукции и услуг на окружающую среду (ОС). Всё это делается в условиях всё большего ужесточения законодательства, направленных на охрану окружающей среды, а так же в условиях общего роста озабоченности заинтересованных сторон вопросами охраны окружающей среды, включая устойчивое развитие. Задача состоит в том, чтобы такую работу по охране окружающей среды проводили не отдельные предприятия и организации, а решались эти вопросы на государственном уровне и были задействованы все организации и предприятия, оказывающие влияние на окружающую среду. Такая работа по нашему мнению должна проводиться в рамках структурированной системы административного управления на всех уровнях (государственном, отраслевом, субъектов РФ).

Система государственного управления охраной окружающей среды направлена на:

- реализацию и совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды;

- создание безопасной производственной среды в организациях;

- защиту законных интересов работников, пострадавших от загрязненной окружающей среды и профессиональных заболеваний;

- обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества субъектов социально-трудовых отношений в решении вопросов охраны окружающей среды: работодателей, объединений работодателей, государственных органов, органов местного самоуправления, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов.

Учитывая, что в действующем законодательстве отсутствует разграничение функций в области охраны окружающей среды и в связи с этим не уточнена компетенция федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами охраны окружающей среды, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в системе государственного управления охраной окружающей среды (далее – СГУООС) была поставлена цель конкретно определить эти функции.

Предметом рассмотрения системы государственного управления охраной окружающей среды является система государственного управления охраной окружающей среды в Российской Федерации, включающая в себя три уровня:

- федеральный. Государственное управление охраной окружающей среды в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами охраны окружающей среды – Минприроды Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти.

Рассмотрение вопросов и подготовку предложений в области охраны окружающей среды, координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляет Межведомственная комиссия по охране окружающей среды во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей, а также организациями Российской Федерации. Отдельные функции управления охраной окружающей среды выполняют органы прокуратуры и Фонда социального страхования Российской Федерации;

- отраслевой. Управление охраной окружающей среды в отрасли или в определенной сфере деятельности осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- уровень субъекта Российской Федерации. Государственное управление охраной окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления осуществляют управление охраной окружающей среды на соответствующей территории в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.(20)

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих российских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества — единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление пpиpoдопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и краны окружающей среды — составная часть государственного правления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов — гражданин, организация (предприниматель) и государство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понима