Скачать

Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства

Актуальность темы исследования. Проводимые в России реформы оказали значительное влияние на развитие и функционирование коммунального хозяйства. Претерпели изменение основные цели и приоритеты развития предприятий этой отрасли. Принципиально изменились функции государства в управлении коммунальным хозяйством, что проявилось в отказе от бюджетного финансирования и переходу к выработке и проведению реформы жилищно-коммунального хозяйства, направленной на переход к 100% оплате коммунальных услуг населением, стимулирование внедрения новых технологий и поддержку структурных изменений в коммунальном хозяйстве. Однако до сих пор не выявлены приоритеты реформирования коммунального хозяйства и не учитывается специфика отрасли – ее социальная значимость. Неоднократный перенос сроков реформирования коммунального хозяйства, также свидетельствует о значительных недоработках в планировании процесса реформирования. Не созданы условия, в которых коммунальное хозяйство смогло бы эффективно функционировать и выполнять свою главную роль - это обеспечение социально-экономической безопасности государства. Эффективное функционирование коммунального хозяйства, также невозможно без прогнозирования и разработки вариантов своего будущего развития, нацеленных на обеспечение стратегических интересов. Одним из основных вопросов при разработке стратегии развития коммунального хозяйства является определение эффективной стратегии развития на разных уровнях (страны, региона, муниципального образования и предприятия) при обеспечении социальной безопасности населения. Решение вопросов,- связанных с разработкой стратегии развития, сталкивается с проблемой определения эффекта от ее реализации, как для предприятий коммунального хозяйства, так и для всего народного хозяйства страны. Проблемы, связанные с выводом из кризисного состояния коммунального хозяйства, нашли отражение в работах многих отечественных ученых-экономистов: Н.В. Абросимова, Л.Н. Чернышева, И.Г. Минц, Р.И. Орловой, А.К. Зайцева, А.З. Пронина, В.Н. Кириченко, И. Бычковского, СВ. Щепиной, А.А. Аболина, Н. Садовниковой, Ф.Г. Таги-заде и других. В работе использовались также труды зарубежных авторов - П.Ф. Друкера, У. Кинга, Д. Клиланда, А.А. Том-сона, А.Дж. Стрикленда, Я. Корнай, О. Уильямсона и др. Недостаточная изученность проблемы формирования стратегии развития коммунальных предприятий и ее эффективной реализации для обеспечения выхода из кризисного состояния и сбалансированности развития экономики страны предопределила актуальность темы исследования.

Цель и задачи исследования. Целью работы является формирование стратегии развития коммунального предприятия. Теоретической и методологической базой исследования послужили основные положения экономической теории, принятые законы и постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ, публикации отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме. В качестве фактического материала использовались данные о финансово-хозяйственной и производственной деятельности предприятий коммунального хозяйства

1. Теоретические подходы к развитию коммунального хозяйства и его особенности в современных условиях

1.1 Совершенствование теоретических основ развития предприятий коммунального хозяйства

Возникновение жилищно-коммунального хозяйства непосредственно связанно с возникновением городов. Их рост требовал не только постройки нового жилья, но и его обслуживания. Со временем количество и виды услуг, которые требовались населению и были необходимы для благоустройства города, увеличивались. Сегодня уже трудно представить существование города без его жилищно-коммунального хозяйства. Городское население, проживающее в благоустроенных домах, уже не может существовать без отопления, холодной воды, канализации и т.д. Прекращение оказания коммунальных услуг на долгое время может привести не только к социальной, но и к экологической катастрофе. В соответствии со статьей 40 п. 1 Конституции Российской Федерации (1) каждый гражданин России имеет право на жилье. С вступлением нашей страны в эпоху рыночных отношений главной целью деятельности большинства вновь создаваемых предприятий стало являться получение прибыли. Уже действующие предприятия также рассматривались только в плане возможности получения быстрой отдачи на вложенный капитал. В последнее время ситуация стала немного исправляться, но и сейчас предприятия, которые не могут приносить прибыль или получение прибыли возможно только в долгосрочный период, практически не интересуют инвесторов. К таким предприятиям относятся предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Жилищно-коммунальное хозяйство России имеет очень давнюю историю. Механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством в истории нашей страны менялся от жестко централизованного до децентрализованного, и сегодня этот процесс продолжается. Огромный вклад в исследования развития коммунального хозяйства внесли отечественные ученые: Ф.Г. Таги-заде, Л.Н, Чернышов, А.А. Аболин, Л.А. Велихов, Р.И. Орлова и другие. Первые упоминания о государственном контроле за состоянием безопасности и жилых строений, и дворовых территорий можно найти в Наказе Царя Алексея Михайловича «О градском благочинии» от апреля 1649 года, где в частности посадским людям предписывалось «...для чинения порядку и сбережения от огня ... объезжать улицы и переулки вдень и в ночь без перестани... Сверх того надобно на дворе дворник, который бы ведал кого впускать или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело и починки и прочие дела ведал...» и следил за установлением режима работы печного отопления в избах и банях (18, с.З). Эта дата и считается днем основания служб российского жилищно-коммунального хозяйства. Впоследствии функции «общественного благочиния» были переданы в 1971 году российской полиции, затем в 1802 году Министерству внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). На определенном этапе деконцентрации власти началась постепенная передача компетенции, прав и имуществ властям городов. В канун 1917 года города России управлялись разными способами: городское общественное самоуправление — менее чем в 50% городов (то есть в наиболее развитых городах) и МВД - в небольших городах со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством. В 1917 году полицию ликвидировали и начался период централизации управления местным хозяйством. Уже в январе 1919 года была признана целесообразность возвращения местным органам хозяйственных функций и в конце того же года был принят официальный курс на децентрализацию «по вертикали» и «по горизонтали». В 1931 году был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством России - Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР. В 1946 году Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а затем в 1971 году в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР.

В 1990 году ликвидируется Минжилкомхоз РСФСР и образовывается Комитет жилищно-коммунального хозяйства при Совмине РСФСР. В 1991 году Госкомитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, преобразованный в 1992 году в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР, в 1993 году вновь преобразуется в самостоятельный федеральный орган Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации (Роскоммунхоз). В 1994 году на базе Госстроя России и Роскоммунхоза образуется Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, в составе которого появляются структурные подразделения, ведающие вопросами жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время, жилищно-коммунальным хозяйством России занимается Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. На сегодня коммунальное хозяйство в Российской Федерации - это многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимосвязанные, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы. Их деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребности населения в коммунальных услугах (17, с. 13). Кроме современного определения коммунального хозяйства, которое дал Чернышов Л.Н., существуют определения, данные советскими экономистами в середине XX века, которые до сих пор не потеряли своей актуальности. Рассмотрим эти определения. Коммунальное хозяйство является частью городского хозяйства, именно той его частью, которая призвана удовлетворять материально-культурные и бытовые нужды населения; при этом далеко не вся область бытового обслуживания входит в состав коммунального хозяйства. Вне его остаются общественное питание (столовые, фабрики-кухни, хлебозаводы и т.д.), детские учреждения (ясли, детские сады и т.д.) и т.п. (3, с.6). На коммунальном хозяйстве лежит обеспечение городского населения кровом и всеми современными удобствами, входящими в состав жилищного обслуживания (13, с.32). В современной экономической литературе определение коммунального хозяйства встречается довольно редко. Так, к примеру, в экономических словарях отсутствует определение коммунального хозяйства, но есть определение коммунальных услуг. Рассмотрим основные определения. В большом экономическом словаре нет определения коммунального хозяйства, но есть определение коммунальных услуг. Коммунальные услуги - услуги населению, относящиеся к городскому хозяйству, связанные с ними. В современном экономическом словаре также отсутствует определение коммунального хозяйства, но дано определение коммунальных услуг. Коммунальные услуги (от франц. commun - общинный) - услуги, оказываемые населению и связанные с поддержанием и обеспечением бытовых условий в местах домашнего пребывания людей (водоснабжение, теплоснабжение и др.). На наш взгляд, анализируя рассмотренные определения коммунальных услуг и коммунального хозяйства, можно сделать следующие выводы:

• Основным потребителем коммунальных услуг является население.

• Услуги связаны с поддержанием и. обеспечением бытовых условий в местах домашнего пребывания людей.

• Коммунальные предприятия автономны, но в тоже время их деятельность взаимосвязана (т.е. предприятия пользуются продукцией и услугами друг друга). Так как деятельность коммунальных предприятий взаимосвязана, а их продукция и услуги используются при производстве в других отраслях, то потребителями коммунальных услуг, кроме населения, являются и предприятия.

• Коммунальные услуги относятся к городскому хозяйству, следовательно, коммунальные услуги производятся и потребляются только в городе.

Между тем, автор считает, что в некоторых населенных пунктах, не являющихся городами, имеются коммунальные предприятия. Следовательно, коммунальных предприятий существуют не только в городе, но и в других населенных пунктах. Так как любой населенный пункт территориально ограничен, то деятельность коммунальных предприятий осуществляется на определенной территории. Также нельзя сказать, что коммунальные услуги оказываются только для поддержания и обеспечения бытовых условий в местах домашнего пребывания людей. Люди потребляют коммунальные услуги все время: на улице, дома, на работе. Выше было сказано, что потребителями услуг являются и предприятия, следовательно, четкого места оказания коммунальных услуг нет, существует только территориальная ограниченность. Применяя абстрактно-логический метод познания при изучении содержательной основы понятия коммунальное хозяйство, с авторской точки зрения, можно определить коммунальное хозяйство, как многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимосвязанные, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, обеспечивающие благоустройство населенного" пункта и оказание комплекса услуг потребителям, находящимся на территории обслуживаемого населенного пункта. Основной целью деятельности коммунальных предприятий является обеспечение благоустройства населенного пункта и оказания услуг потребителям на определенной территории. Классификация коммунального хозяйства имеет некоторые сложности. Так, к примеру, предложенная Веселовским Б.Б. классификация коммунального хозяйства включает в себя следующие основные отрасли (3, с.6):

• жилищное хозяйство (жилой фонд, гостиницы и нежилой фонд);

• санитарно-технические и гигиенические мероприятия (водоснабжение, канализация, очистка, банно-прачечное хозяйство, парикмахерские, кремация и т.д.);

• энергетика (электростанции и сети, ТЭЦ, газовые заводы и их сети освещение улиц и площадей);

• городской транспорт и дорожно-мостовое хозяйство (пассажирский транспорт, речной и грузовой транспорт, мостовые и тротуары, набережные и мосты, водостоки, гидротехнические сооружения);

• земельное хозяйство и зеленое строительство (парки, сады, бульвары и т.д.);

• подземное хозяйство, в котором увязывается сетевое хозяйство всех коммунальных сооружений.

Классификация жилищно-коммунального хозяйства, данная Орловой Р.И., включает в себя следующее (4,с.8):

• жилищное хозяйство (управление домами, жилищно-эксплуатационные конторы, ремонтно-строительные управления);

• санитарно-технические предприятия (водопровод и канализация, бани и прачечные, службы по уборке территорий населенных мест и санитарной очистки домовладений);

• энергетические предприятия (электростанции и электросети, газовое хозяйство, отопительные котельные с теплофикационными сетями);

• транспортные предприятия (общественный городской пассажирский транспорт - трамвай, троллейбус, автобус, метро).

К коммунальному хозяйству относятся также сооружения внешнего благоустройства населенных мест: дороги, мосты и тротуары, пешеходные переходы и эстакады; уличное освещение, зеленые насаждения; гостиницы; кладбища и крематории, водоемы, архитектура малых форм (фонтаны, памятники). Существует и другая укрупненная классификация жилищно-коммунального хозяйства. Так, на сегодняшний день производственная структура жилищно-коммунального хозяйства как отрасль экономики состоит из четырех подотраслей (168, с.26):

• жилищное хозяйство;

• ресурсоснабжение (тепло-, электро-, газо-, водоснабжение и водоотведение);

• благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, берегоукрепление, санитарная очистка, утилизация отходов);

• бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание).

Сходством этих трех классификаций является выделение жилищного хозяйства. Хотя в первом случае, дана классификация коммунального хозяйства, а в остальных двух - жилищно-коммунального хозяйства. В остальных группах выделены предприятия коммунального хозяйства по различным признакам. На наш взгляд, классификация коммунального хозяйства, данная Веселовским Б.Б., морально устарела и современная классификация коммунального хозяйства должна исключать жилищное хозяйство. Наиболее правильной, на наш взгляд, является вторая классификация. Она охватывает практически все предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Но при этом неясно, к какой подотрасли относится общественный городской транспорт. Ресурсоснабжение подразумевает, что коммунальные предприятия данной группы поставляют потребителям какую-либо продукцию (воду, тепло, газ). Общественные транспорт не производит продукцию, а только оказывает транспортные услуги на определенной территории и поэтому не может быть отнесен к данной группе коммунальных предприятий. Благоустройство предполагает, что предприятия данной группы занимаются созданием и поддержанием на определенном уровне санитарно-гигиенического, технического и экологического состояния городской инфраструктуры. Общественный транспорт не может быть отнесен к этой группе, так как он не выполняет перечисленные функции. Бытовое обслуживание предполагает, что предприятия данной группы оказывают услуги, связанные с обеспечением требуемых бытовых условий для населения. Главная цель общественного транспорта - это перемещение людей из одной точки населенного пункта в другую и поэтому данные услуги не являются бытовыми. На наш взгляд, во вторую классификацию следует добавить транспортные предприятия, которые включают в себя общественный городской пассажирский транспорт - трамвай, троллейбус, автобус, метро. Это позволит более точно классифицировать жилищно-коммунальное хозяйство. Исключение из предложенной классификации жилищного хозяйства, позволит получить классификацию коммунального хозяйства. Ведущими отраслями коммунального хозяйства являются:

• водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод;

• теплоснабжение;

• газоснабжение;

• электроснабжение;

• транспортное обслуживание населения;

• озеленение населенных пунктов;

• ремонт мостов, дорог и набережных, берегоукрепительные работы;

• летняя и зимняя уборка улиц;

• сбор, вывоз и утилизация бытовых и радиоактивных отходов;

• гостиницы, бани и прачечные;

• ритуальные услуги.

Коммунальные предприятия и организации отличаются большим разнообразием, но могут быть подразделены на две группы (4, с.11). К первой группе относятся коммунальные предприятия и организации, производящие материальную продукцию:

• заводы и мастерские, выпускающие вещественную продукцию (готовая продукция может потребляться не сразу, храниться на складе и перевозиться на значительные расстояния); количество подобных предприятий незначительно и носят они подсобный характер;

• водопроводы, организации газового хозяйства, электростанции и электросети, котельные и теплосети (продукция, этих предприятий выступает в виде веществ и энергии с определенными качествами и показателями; производство и потребление продукции либо совпадают по времени (электроснабжение), либо следуют друг за другом (водопровод); в связи с этими особенностями предприятия не могут накапливать продукцию и должны производить ее столько, сколько требуется в данное время.

Ко второй группе относятся коммунальные предприятия, оказывающие услуги:

• жилищно-эксплуатационные организации, создающие благоприятные условия для проживание в жилых домах;

• городской пассажирский транспорт, удовлетворяющий потребности населения в быстром и удобном перемещении по территории города;

• бани и прачечные, удовлетворяющие бытовые нужды населения;

• гостиницы, создающие необходимые жилищно-бытовые условия для временного проживания в городе;

• предприятия санитарной очистки, обеспечивающие удаление и обезвреживание бытовых отходов и мусора из жилых домов и с городской территории.

Оказание услуг неотделимо от процесса их производства, по времени они совпадают.

В зависимости от предназначения коммунальных услуг следует различать три типа коммунальной деятельности (4, с. 16). К первому относятся услуги, адресованные всем жителям города, а не отдельному конкретному человеку. Они соответствуют общей потребности города и имеют общественный характер. К числу таких услуг относятся: содержание и эксплуатация общегородских дорог, улиц, площадей, уличное освещение, озеленение, благоустройство, мосты, магистрали и другие инженерные соединения.

Второй тип коммунальных услуг связан с обслуживанием жилых зданий и прилегающих к ним территорий. Внутри зданий это работы по обслуживанию мест общего пользования (лестничные клетки, лифты, мусоропроводы, общие телеантенны, чердаки и подвалы), вне зданий - уборка территории, наружное освещение, уход за зелеными насаждениями, детскими площадками. Все эти виды услуг соответствуют общей потребности жителей создать внутри домов и вокруг них экологически и санитарно чистую среду, обеспечить сохранность зданий и их отдельных элементов. Следовательно, они представляют собой групповую или коллективную потребность людей, живущих в отдельном подъезде, доме, микрорайоне. Третий тип коммунальных услуг предназначен для удовлетворения индивидуальных потребностей. Это услуги, оказываемые в квартирах. К их числу относятся подача холодной и горячей воды, водоотведение, отопление, подача газа, электрической энергии, услуги телефонной связи, радиотрансляция. К третьему типу можно отнести и услуги общественного транспорта, поскольку их потребление имеет также индивидуальный характер. По мнению автора, несмотря на индивидуальную форму потребления услуги третьего типа, в сущности, также являются общественными. Их общественный характер обуславливается организацией коммунального обслуживания в форме централизованных систем инженерного оборудования городов. По нашему мнению, данная классификация рассматривает в качестве потребителей коммунальных услуг только население. Выше было установлено, что потребителем коммунальных услуг является не только население, но и предприятия. Следующая классификация коммунальных предприятий, на наш взгляд, более точно раскрывает предназначение коммунальных услуг. Орловой Р.И. в «Экономике жилищно-коммунального хозяйства» рассмотрено деление коммунальных услуг наличные и производственные (4, с. 12). Первые оказываются только населению, носят потребительский характер и оплачиваются из доходов членов семьи. К ним относятся услуги жилищного хозяйства, пассажирского транспорта. Вторые оказываются как населению (стирка белья, принадлежащего населению, перевозка грузов населения, удаление нечистот из личных домов), так и производственным предприятиям и организациям. Услуги, оказываемые производственным предприятиям, оплачиваются за счет денежных средств этих предприятий. Помимо личных и производственных услуг коммунальные предприятия оказывают и общественные услуги, призванные создать благоприятные условия проживания в городе и работы городских предприятий, организаций и учреждений (содержание зеленых насаждений, уборка, мойка и освещение улиц и дорог). Исходя из вышеизложенной классификации, можно сделать вывод о том, что коммунальные предприятия не только обслуживают население, но, оказывая услуги производственным предприятиям и организациям, участвуя, таким образом, в материальном производстве, оказывая существенное влияние на себестоимость изготавливаемой промышленной продукции. Особенно большой объем производственных услуг оказывают электро- и теплосети, газовое хозяйство. После начала рыночных преобразований в нашей стране коммунальное хозяйство, которое раньше дотировалось государством, стало убыточным. Однако некоторые коммунальные предприятия на сегодняшний день обходятся без государственных дотаций и даже приносят прибыль. При этом прибыльность коммунального предприятия часто зависит от умелого руководства или от разумного регулирования ее деятельности со стороны местной администрации. Однако прибыльность или убыточность предприятия зависит не только от умелого руководства, но и немаловажное значение имеет предназначение коммунального предприятия. Если деятельность коммунального предприятия является только затратной для администрации муниципального образования, но при этом имеет важное социальное или экологическое значение, то администрация обязана оплачивать стоимость коммунальных услуг, и поэтому она будет заинтересована в установлении минимально возможных тарифов. На наш взгляд, такими предприятиями, являются коммунальные предприятия, оказывающие в большинстве своем общественные услуги. В данных услугах население и предприятия, находящие в городе, прямо не заинтересованы и конкретных потребителей нет, поэтому стоимость этих услуг оплачивает администрация. Другой группой коммунальных предприятий, являются предприятия, которые в результате своей деятельности получают доход от конкретных потребителей (населения, предприятий), а из бюджета дотируются только определенные категории потребителей. С ростом доходов потребителей, будет происходить уменьшение дотаций из бюджета, следовательно, затратность деятельности коммунального предприятия для администрации муниципального образования будет снижаться. Такими предприятиями являются коммунальные предприятия, которые оказывают личные и производственные услуги.

2. Экономические проблемы развития городов России

Приближается время, когда большая часть населения земли будет жить в городах, а в некоторых регионах, например в Европе, этот показатель уже сегодня приблизился к 80%. Концентрируясь в городах, люди получают возможность использовать себе во благо фактор, который можно назвать производительной силой городской среды. Упрощенно – это прирост суммы благ, производимых за один час труда в городе по сравнению с тем, что может быть произведено вне города, в натуральных условиях.

Экономика городов – это, прежде всего экономика жилищной сферы. Не будет преувеличением сказать, что если человек обеспечил себе благоприятные условия жизни в широком смысле слова, т. е. помимо качественного жилья имеет здоровую окружающую среду, способную удовлетворить его материальные, духовные, культурные и рекреационные потребности, то он в основном решил свои земные потребности. Поэтому очень важно, чтобы жилищные расходы в стабильном обществе были сбалансированы с общим уровнем развития экономики. В частности, для поддержания сложившейся в Москве жилищной потребности необходим душевой ВВП порядка 6 тыс. евро в год. А для достижения, например, американского уровня, не менее 12 тыс. евро. Фактически в расчете на душу населения ВВП Москвы составляет примерно 5 тыс. евро. Это объясняет наши трудности с сохранностью жилищного фонда, изысканием внутренних финансовых ресурсов на жилищное строительство, но и заставляет правительство столицы совершенствовать механизм управления экономической конъюнктурой, стимулировать инвестиции в экономический рост.

Важность и сложность этой проблемы подчеркивается, например, тем обстоятельством, что Государственная дума решила отложить рассмотрение вопроса о жилищно-коммунальной реформе, как считают журналисты, из-за опасности проиграть предстоящие парламентские выборы. На мой взгляд, это важный диагностический признак, что основной замысел реформы ЖКХ не отвечает интересам горожан.

Не секрет, что оплату жилищно-коммунальных расходов производит только население. Но так как в нынешней системе значительная часть денег изымается у граждан не через прямые платежи, а через налоги и эти суммы поступают в ЖКХ, минуя договорные отношения поставщика услуг с потребителем, то это исключает действенный контроль со стороны тех, кому соответствующие услуги оказываются. Подобная практика блокирует рыночные стимулы снижения цены и повышения качества услуг, тормозит формирование гражданского общества, так как превращает гражданина из хозяина в просителя. Поэтому правильная организация жилищных расходов не может нанести ущерба гражданам, муниципалитетам и государству в целом, а только укрепляет рыночные стимулы для повышения качества и снижения цены этих услуг.

Такую жилищно-коммунальную реформу не потребовалось бы откладывать. Напротив, она не только помогла бы решению жилищной проблемы, но и стала локомотивом позитивных сдвигов в экономике в целом.

Поэтому нередко случается так, что в одних и тех же субъектах РФ при смене главы администрации меняется и система управления, и закон это позволяет. Тем более что в нашей стране нет многовекового опыта эволюции этих органов власти. Внутри субъектов РФ межбюджетные отношения сложились так, что прервались связи между бюджетами регионов, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Этот недостаток призвана устранить Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., принятая Правительством России. Однако одним этим актом проблему не решить. Анализ показывает: в этой сфере нужен не “косметический ремонт” действующего законодательства, а разработка принципиально новой редакции федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Эта задача с участием руководителей городов, муниципальных образований, союзов и ассоциаций, субъектов РФ обсуждалась на заседаниях Государственного совета и Правительства. В ходе дискуссий выявлены базовые принципы, которые должны быть заложены в местное самоуправление. Уже очевидно, что основные изменения коснутся территориальной организации управления. В частности, вводятся три типа муниципальных образований – поселения, образованные по принципу один населенный пункт или группа населенных пунктов с численностью населения свыше 1 тыс. человек, муниципальный район – группа поселений и городской округ, включающий, как правило, средние и крупные города.

Не до конца ясной остается проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти вообще и между ее уровнями в частности. В результате работы Комиссии при Президенте РФ, призванной сформулировать предложения на этот счет, выявлено, что во многих случаях одни и те же функции без разграничения по уровням закреплены за всеми властными органами. Соответственно все они вправе ничего не делать в надежде, что эту работу сделает кто-то другой. Поэтому не было ни эффективного контроля за исполнением полномочий, ни материальных и финансовых ресурсов, позволяющих реализовать эти обязанности.

Финансирование затрат, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, будет происходить только в виде субвенций, целевым образом, причем с того уровня бюджетной системы, который принимает решение о передаче полномочий.

Особенность нынешнего социально-экономического положения российского общества – относительная стабилизация ситуации. В этих условиях повышается значение социальных, экологических, демографических факторов развития территорий, усиливается межгородская и межрегиональная конкуренция, в связи с чем резко возрастает ответственность местных властей за укрепление городов и регионов. В то же время социально-экономическая устойчивость позволяет городским властям решать не только текущие проблемы, но и всерьез заниматься перспективой развития.

Еще одной новацией в сфере стратегического планирования является охват всех сторон жизнедеятельности города. Здесь мы исходили из понимания неотделимости функционирования всех социально-экономических систем. Нельзя говорить об эффективной промышленности без здоровых, образованных и деятельных работников. А это подразумевает сбалансированное развитие образования и здравоохранения, городского хозяйства и чистой окружающей среды. Таких взаимосвязей очень много, потому что город – сложная и многофакторная система. Конечно, во взаимосвязанной системе, какой является стратегический план, главенствующую роль играют направления, касающиеся экономики и градостроительства. Им уделяется особое внимание ввиду их значимости как системы образующей и ресурсообеспечивающей. Нам необходимо увязать перспективы развития города как целого с ориентирами развития экономики, а кроме того, согласовать по времени и содержанию работы по составлению стратегического и генерального планов. Задача решена посредством включения генерального плана в качестве одного из самостоятельных направлений в план стратегический.

Отличительной особенностью нового генерального плана г. Екатеринбурга является практическая привязка большинства стратегических проектов городской территории, дающая возможность опережающей работы по инженерным сетям, резервированию площадок под крупные проекты, рационально и эффективно использовать земельные ресурсы.

Необходимо сейчас выстроить эффективную систему анализа и текущего прогнозирования городского строительства. На наш взгляд, для этого было бы полезно сопоставить параметры развития всех крупнейших городов страны. Такой подход поможет сравнить инструменты регулирования и полученные результаты, совместно найти оптимальный механизм управления городским хозяйством. В этой связи мы выступаем с предложением о выработке единой системы параметров и критериев социально-экономического развития крупных городов России, что позволит сформировать единое информационное поле, единые инструменты анализа, а в конечном счете – принимать адекватные решения.

Нельзя обойти и проблемы, возникающие из-за отсутствия твердых законодательных гарантий по финансированию затрат, связанных с исполнением закрепленных за городом функций.

Конечно, стратегический план не может ориентироваться лишь на бюджетные возможности. Движущей силой в первую очередь должны стать корпоративное взаимодействие внутри города, высвобождение инициативы граждан. Однако по определенным направлениям именно бюджет и структура его расходов остаются одним из главных механизмов регулирования развития. К сожалению, в условиях существующего законодательства мы сталкиваемся с неурегулированностью межбюджетных отношений между муниципальным образованием и субъектом Федерации, что создает значительные препятствия нормальной деятельности города, особенно города-донора, который может и должен быть локомотивом роста региона.

Анализ ситуации, в частности по Свердловской области, показывает, что динамика социально-экономического развития практически никак не связана с доходами бюджета муниципального образования. Это два параллельных процесса. Более того, дотационные территории по динамике бюджетного финансирования выглядят значительно лучше, чем города-доноры. Таким образом, законодательная неурегулированность межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации, отсутствие постоянных нормативов, позволяющих территориям планировать собственное развитие и самостоятельно обеспечивать доходную базу, полностью лишают города стимулов к работе под собственную ответственность. Нежелание властей стимулировать в отдельных регионах территории-доноры приводит к катастрофическому нарастанию иждивенческих настроений, затуханию экономического развития в местах, где существуют возможности для роста, приводит к неэффективному использованию средств дотационных территорий, а в конечном итоге наносит удар не только по финансам муниципальных образований, но и по собственно региональному и федеральному бюджетам.

В законе об общих принципах организации местного самоуправления сделана попытка закрепить постоянные нормативы для муниципальных образований, но у нас, к сожалению, уже был печальный опыт, когда самые благие начинания выливались в ничто. Для того чтобы этого не случилось, и закон работал эффективно, нужна детальная проработка всех его положений. Нельзя ограничиваться лишь концептуальными подходами.

Нельзя отрицать и проблему внутриотраслевого развития. Существующая система носит затратный характер, менеджмент неэффективен. Поэтому постоянный рост объемов бюджетных субсидий не позволяет преодолеть нарастающий системный кризис.

Третье важное направление – реализация в городах пилотных проектов реформирования городского транспорта. Их цель – показать практическую возможность реформ и наработка типовых решений. В 2002 г. такая работа велась в гг.Ростове-на-Дону и Владимире. В 2003 г. их число увеличится.

Возможности федеральной программы и Минтранса в решении проблем городского транспорта, конечно же, ограничены. Для успешного реформирования городского пассажирского транспорта необходима координация усилий органов власти всех уровней, общественных организаций, предпринимателей. При этом все участники этого процесса в значительной мере свободны в выборе принимаемых решений. Именно поэтому предложено использовать в качестве инструмента общероссийскую открытую программу содействия реформам городского пассажирского транспорта. Она призвана объединить на добровольной основе усилия Минтранса России, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, отраслевых асс