Скачать

Конституционно-правовое регулирование, формирование и функционирование системы органов исполнительной власти Российской Федерации

1. Органы исполнительной власти: понятие, система и правовое положение

1.1 Понятие и принципы органов исполнительной власти

1.2 Классификация органов исполнительной власти

1.3 Полномочия органов исполнительной власти: регулирование, реализация

2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти и их правовое положение

2.1 Система федеральных органов исполнительной власти

2.2 Правительство РФ в системе органов исполнительной власти

2.3 Федеральные органы исполнительной власти РФ

3. Территориальные органы федеральной исполнительной власти как элемент единой системы

3.1 Территориальные органы федеральной исполнительной власти в субъектах Федерации

3.2 Правовое положение территориальных органов федеральной исполнительной власти в единой системе федеральной исполнительной власти

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность исследования. Нынешний этап российской истории является этапом революционных перемен, реформ и потрясений. После крушения советской власти в начале 90-ых годов началось реформирование всех сфер общественной жизни, которое длиться по сей день. Современная власть ищет наилучшие пути построения уже не советского тоталитарного, а демократического российского общества.

Однако большинство попыток реформирования оканчивают не совсем удачно. Одной из причин этого является состояние органов исполнительной власти, на которые, зачастую, и возложено проведение той или иной реформы.

В современной России существует слишком громоздкий государственный аппарат. Одни органы повторяют компетенцию, функцию и задачи друг друга. Другие созданы для непонятной цели, их функции и компетенция чётко не определены. Третьи - будучи созданными для определённой задачи, не справляются с ней. При этом все органы вторгаются в компетенцию друг друга. Всё это порождает определённую путаницу в системе органов исполнительной власти, что препятствует их нормальному функционированию, что и является одной из причин провала реформ.

Для решения этой проблемы требуется упорядочивание всей системы государственного управления. Ведь, чтобы провести преобразования, нужно иметь нормально функционирующую систему органов управления, на плечи которых и ложиться большинство реформ.

Поэтому знание системы органов исполнительной власти имеет огромное значение, чтобы дать объективную оценку, как конкретному органу исполнительной власти, так и всей системе, в целом.

Значимость конституционно-правового регулирования формирования и функционирования системы органов исполнительной власти объясняется еще и тем, что это не только вопрос сферы государственного управления, "правоприменимости" нормативных актов, но и один из важнейших институтов публичной власти в жизни любого современного государства.

Государственное управление, реализуемое через систему органов исполнительной власти, в современных условиях становится всё более всеобъемлющим и одновременно многообразным по формам реализации государственной воли.

Основное назначение исполнительной власти - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права(1).

Исполнительная власть РФ реализуется не только через центральные органы государственной администрации, но и через их территориальные структуры в тех случаях, когда эти органы образуют такие структуры.

Территориальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти образуют территориальный уровень системы исполнительной власти РФ.

Таким образом, в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого гражданина и всего народа в целом. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями(2).

Однако стоит признать, что в РФ имеется целый комплекс проблем по организации функционирования органов федеральной исполнительной власти.

По мнению коллектива авторов Института государства и права, при видимых перестановках руководителей, переименовании органов исполнительной власти, передаче полномочий, сама система не меняет своих производственных параметров, и нет показателей изменения качества управления. Напротив, созидательные процессы развиваются достаточно медленно, бюрократический аппарат наращивает свою мощь, соответственно растут расходы на его содержание(3).

Основополагающим принципом государственного устройства России, согласно Конституции РФ, является единство системы государственной власти.

Противоправное расширение компетенции субъектов Федерации, полное или частичное присвоение ими федеральных полномочий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют неконституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными министерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность(4).

1. Органы исполнительной власти: понятие, система и правовое положение 1.1 Понятие и принципы органов исполнительной власти

Закрепленный в Конституции принцип разделения властей привёл к замене старого понятия "органы государственного управления" на новое понятие "исполнительные органы государства", "органы исполнительной власти". Но, не смотря на это, в современной российской литературе используется как старое, так и новое понятие.

В действующем законодательстве термины "органы исполнительной власти" и "органы государственного управления" используются как равнозначные при определении административно-правового положения соответствующих органов. Деятельность этих государственных органов обеспечивает возможность реализации статуса иных участников административно-правовых отношений(5).

По-разному определяют авторы сущность органов исполнительной власти. Одни считают, что орган исполнительной власти - "это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделённое в этих целях полномочиями государственно-властного характера"(6). Другие авторы считают, что органы исполнительной власти - "это звенья государственного аппарата, которые в соответствии со своими функциями осуществляют на основании и во исполнения законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность"(7).

"Орган исполнительной власти - это вид государственного органа, который наделен правом от имени государства осуществлять функции исполнительной власти, и, в рамках закрепленной за ним компетенции, решать задачи, возникающие в процессе государственного управления"(8).

"Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества"(9).

Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них.

Рисунок 1. Признаки, характерные для органов исполнительной власти

Действующие в России органы исполнительной власти составляют определённую систему органов исполнительной власти.

Чтобы каждое структурное подразделение этой системы нормально функционировало, она должна строиться на совокупности определённых принципов. В юридической литературе нет единой системы таких принципов. Одни авторы в качестве основных принципов организации и деятельности исполнительной власти выделяют:

1. Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти. Он обусловлен государственным устройством России. В юридическом смысле принцип федерализма проявляется в следующем:

а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяется на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектов;

б) Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов исполнительной власти и её субъектов;

в) одна из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - административный договор (федеральный орган исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ).

2. Принцип законности проявляется в том, что все его органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.

3. Принцип сочетания централизации и децентрализации оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Он подразумевает централизацию, т.е. сосредоточение большей части государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти, но в то же время закрепление предметов ведения и полномочий за конкретным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательство вышестоящих органов (децентрализация) (10).

Ряд авторов(11) этот список значительно расширяют. Помимо уже вышеуказанных выделяются такие принципы, как:

1. Самостоятельность органов исполнительной власти. Данный принцип вытекает из статьи 10 Конституции РФ, по которой "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Он выражается в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов двух других ветвей власти.

2. Единство системы органов исполнительной власти. Данный принцип означает то, что все органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти.

3. Принцип экономичности подразумевает экономию средств в сфере государственного управления.

Существует также ещё ряд действующих принципов: народовластие, гласность, обеспечение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ответственность. Но значение этих принципов очевидно.

В институциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру, которая включает:

1) органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения между ними (отношения субординации, координации, контроля и т.д.);

2) корпус государственных служащих;

3) юридическую структуру, которая представлена системой норм, определяющих различную по объему компетенцию органов и должностных лиц.

Д.Н. Барах в зависимости от правовой основы образования предлагает различать органы, создаваемые на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов(12).

Иерархическая структура - организационная основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры(13).

Поэтому органы исполнительной власти подразделяются на:

1) органы общей компетенции (Правительство РФ, Правительство субъектов Федерации, администрации краев, областей и т.д.);

2) органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу (министерства обороны, иностранных дел, комитет по рыболовству и другие).

В композиционном плане орган исполнительной власти включает два основных элемента:

1) объективный, характеризующий его статику. С объективной стороны он представляет собой определенный организационно-правовой институт (от лат. institum - организация, учреждение, устройство) публичного права, реализующий цели государственного управления на основе и во исполнение действующего законодательства путем использования распорядительных полномочий. Как институт публичного права он являет собой учреждение государственной власти, имеющее свою организационно-правовую форму и функции. Объективный компонент органа исполнительной власти включает его организационную структуру и закрепленную в правовых нормах компетенцию, которая характеризует меру его власти;

2) субъективный, выражающий его динамику. Субъективный компонент органа исполнительной власти представлен людьми, находящимися на государственной службе. Именно они, выражая волю государственной власти, своими действиями обеспечивают осуществление его властных полномочий и возможность реального функционирования.

Исполнительная власть может существовать не иначе как посредством своих органов. Способ образования, порядок деятельности, компетенция, функции, формы и методы деятельности органов исполнительной власти определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. Каждый орган создается для осуществления строго определенного вида государственно-управленческой деятельности(14).

Орган исполнительной власти имеет внешнюю и внутреннюю форму.

Рисунок 2. Элементы внутренней и внешней форм органа исполнительной власти

С точки зрения своей формы орган, исполнительной власти может быть представлен отдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой.

Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.

С другой стороны, орган исполнительной власти, представляет собой организацию, т.е. коллектив людей, соответствующим образом организационно оформленный. Для органов исполнительной власти характерно, прежде всего, то, что они состоят в основном из государственных служащих, которые должны отвечать установленным требованиям в отношении профиля и уровня профессиональной подготовки, стажа и опыта работы, организаторских и других качеств.

Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структуру, территориальный масштаб деятельности и компетенцию.

Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя руководителя и его заместителей, коллегиальный орган управления и работников аппарата (структурные и другие подразделения).

1.2 Классификация органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:

1) по основаниям образования:

2) по уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабом деятельности:

3) по порядку образования:

4) по объему и характеру компетенции:

5) по организационно-правовой форме:

7) по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:

Рисунок 3. Классификация органов исполнительной власти

Вспомогательные органы действуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.

Консультативные занимаются предварительным рассмотрением вопросов, готовят по ним предложения юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться на постоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так и экспертов, представителей общественности.

Координационные органы образуются в виде правительственных или межведомственных комиссий для подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или требующим межотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны для всех представленных в них органов.

1.3 Полномочия органов исполнительной власти: регулирование, реализация

В последнее десятилетие стало сильно проявляться неразбериха в структуре государственных органов, что выражается в огромном количестве упрёков, адресованных аппарату управления, касающихся деятельности различных органов. В конечном счёте, это "снижает эффективность управления и его воздействие на общественные процессы"(15).

Юридическая наука, без которой эта задача трудновыполнима, выделяет два подхода к пониманию полномочий государственных органов:

1) полномочия государственных органов - это их неотъемлемый и важный атрибут; органы наделяются властными полномочиями и осуществляют их в соответствии с законом.

2) полномочия государственных органов признаются составной частью их компетенции или функций.

А.Ф. Ноздрачёв и Ю.А. Тихомиров в своей работе "Исполнительная власть в Российской Федерации"(16) придерживаются второго подхода и классифицируют полномочия, в зависимости от функций тех или иных органов:

1) руководящие функции - полномочия: "руководит", "направляет", "решает", "определяет", "утверждает";

2) регулирующие функции - полномочия: "регулирует", "устанавливает", обеспечивает";

3) рассчётно-аналитические функции - полномочия: "изучает", "разрабатывает", "подготавливает", "рассматривает", "оценивает";

4) организационные функции - полномочия: "организует", "координирует", "согласовывает", "инструктирует", "содействует";

5) контрольные функции - полномочия: "проверяет", "заслушивает", "контролирует".

При этом каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие "решает" можно выразить как решение, принимаемое "самостоятельно", "по согласованию", "совместно", "предварительно".

Но необходимо также закреплять полномочия различных органов исполнительной власти, чтобы комбинация таких полномочий у разных исключительных органов (министерств, ведомств) были согласованы. Для этого необходимо правильно использовать различные формы закрепления полномочий и их регулирования. Наиболее типичными формами такого установления полномочий являются следующие: "первая - конституционная, вторая связана с законами и подзаконными актами, третья - с договорным способом определения и разграничения полномочий, четвёртая - с делегированием полномочий одного органа другому"(17).

Но пока регулирование полномочий органов исполнительной власти в России находиться не на высоком уровне, что выражается в ряде показателей. А ведь от чёткой регламентации полномочий органов исполнительной власти зависит их успешная деятельность.

При этом результат зависит от правильной реализации полномочий различных органов исполнительной власти. Но сейчас нередко допускается отклонения фактической деятельности от её "нормативной модели", неполностью используются полномочия, есть примеры и других нарушений. А ответственность за такие нарушения почти не наступает.

В связи с этим А.Ф. Ноздрачёв и Ю.А. Тихомиров приводят такой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти:

1. Применение комплекса средств - организационных, кадровых, экономических, юридических, психологических, материально-технических;

2. Постоянный учёт благоприятных и неблагоприятных факторов, влияющих на масштабы и результаты реализации полномочий органов, их прогнозирование;

3. Введение процессуальной процедуры деятельности органов, которые формируют режим реализации полномочий;

4. Обеспечение прочной законодательной базы для деятельности всех органов исполнительной власти;

5. Чёткое определение механизма осуществления полномочий органа исполнительной власти.

При этом нужно учитывать, что реализация полномочий исполнительной власти, впрочем, как и их устанавливание, должна протекать строго в "правовом русле". Без этого будут приниматься различные правовые акты, направленные против основных конституционных и иных прав.

Выполняя свои управленческие задачи и функции, органы исполнительной власти выступают от имени государства, для чего наделены государственно-властными полномочиями. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президента и других нормативных актов, но вправе и сами издавать в пределах своей компетенции правовые акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию требований актов.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании и являются юридическими лицами, т.е. обладают гражданской правоспособностью.

Действуя в пределах своей компетенции, органы исполнительной власти пользуются относительной юридической самостоятельностью(18).

2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти и их правовое положение2.1 Система федеральных органов исполнительной власти

В нормативных актах, в концепциях административной реформы все чаще используются понятия "система" и "структура". Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия "система" и "структура", закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий(19).

Однако при определении понятий "система" и "структура" органа исполнительной власти допускается путаница(20).

Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - "система" и "структура", объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.

Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.

Итак, под системой в общефилософском смысле понимается "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места"(21).

Из других определений также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними.

Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.

Структура - способ связи "внутренних связей и отношений системы"(22). Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств.

Структура системы позволяет:

1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей;

2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.

Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия "система" и "структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по "вертикали" и "горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.

"Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент, - "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти"(23).

Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы.

Таким образом, под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

В Конституции понятие "система органов исполнительной власти" отграничивается от понятия "орган исполнительной власти". В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции.

Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

Таким образом, система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.

Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции).

Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией против центробежных устремлений некоторых местных "элит"(24).

Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции) (25). В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами.

В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы(26).

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:

· руководящие органы (Правительство РФ);

· органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

Д.Н. Барах выделяет два уровня системы органов государственной власти: федеральный и субъектов Федерации. Федеральный уровень системы исполнительной власти представлен автором следующим образом:

Рисунок 4. Федеральный уровень системы исполнительной власти

В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма(27).

На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов.

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти.

Как считает В.Г. Вишняков: "Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах"(28).

Принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части.

2.2 Правительство РФ в системе органов исполнительной власти

Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, согласно ст.110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Свою деятельность Правительство Российской Федерации "осуществляет на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных Указов Президента Российской Федерации"(29).

Правительство РФ - это коллегиальный орган, состоящий из "Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров".

Статья 110 Конституции устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, а ст.1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах.

Президент РФ, согласно ч.2 ст.80 Конституции РФ, является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе "о правовом статусе, полномочиях Президента и его праве "вторгаться" в сферу формирования и компетенции других ветвей власти"(30).

В то же время Президент непосредственно руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов.

Истоки такого разграничения руководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст. ст.80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст.32 закона "О Правительстве Российской Федерации".

Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство

Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. ст.10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти(31).

В связи с этим большинство учёных юристов отмечает то, что он "возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти"(32).

Это связано с его "организационно-правовым статусом, прерогативами и полномочиями".

Поскольку "в системе и структуре органов исполнительной власти Президент наделён весьма обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями"(33), это даёт основания полагать, что Президент РФ имеет некоторое отношение но к исполнительной власти (Рисунок 5).

Рисунок 5. Структура федеральных органов исполнительной власти(34)

Перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Предс