Скачать

Стратегия дальнейшего развития экономической реформы в России

Введение

Важнейшая функция верховной власти страны — стратегическое целеполагание. Обсуждение стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 г. и на долгосрочную перспективу представляется весьма актуальной задачей Государст­венного совета при Президенте России. Стратегия социально-экономического разви­тия расширяет систему целевых ориентиров, стимулирует перенос акцепта на каче­ственные характеристики экономической динамики и тем самым служит основой и важным дополнением текущей и среднесрочной программы макроэкономической по­литики, которая разрабатывается и реализуется федеральным правительством. Она формулирует критерии оценки промежуточных итогов реализации правительствен­ной программы, позволяет рассматривать деятельность федеральных и региональных структур исходя из стратегических целевых установок развития страны.

В основе стратегии должны лежать высокие, достойные России и одновременно достижимые долгосрочные цели. В качестве такой стратегической цели может быть принято превращение страны в динамично развивающуюся экономическую державу, обеспечивающую на основе интенсивного труда и деловой инициативы, разумной и последовательной экономической политики среднеевропейские стандарты уровня жизни в специфически российских природно-климатических и географических усло­виях.

Объективные предпосылки достижения этой цели — высокие темпы экономи­ческого развития, заметно превосходящие соответствующие показатели как соседних государств, так и мирового сообщества в целом. В связи с этим создание условий для эффективного экономического роста, основанного на инвестициях в структурно-технологическую модернизацию отечественной экономики и обеспечивающего по­вышение благосостояния граждан России, становится важнейшей целью российского государства.

При этом первостепенную значимость приобретают качественные характери­стики экономической динамики. Нам не нужны просто «высокие темпы роста», как не нужно и «производство ради производства». Темпы роста должны быть результа­том достижения конкретных, значимых для населения ориентиров благосостояния, успешного решения действительно актуальных задач структурно-технологической модернизации, дополнительных конкурентных преимуществ России на междуна­родной арене.

1. Реформирование социальной сферы

Создание новой системы социального порядка основано на том, что обеспече­ние благополучия и достойной жизни не может быть делом только власти, тем более одного из её уровней. Эта стратегическая цель требует согласования интересов и скоординированных действий федерального центра, субъектов Российской Федера­ции и бизнеса. Создание правового механизма такого согласования является основой стратегии развития социального государства.

Формирование практически работающего правового, политического и хозяйст­венного механизма ответственности власти и основных субъектов экономики за дос­тижение согласованных параметров уровня жизни позволит, с одной стороны, строго разграничить обязательства и сферы ответственности федерального центра, субъек­тов Российской Федерации, органов местного самоуправления, бизнеса и домохозяйств за повышение благосостояния и решение социальных задач, а с другой, - на­ладить постоянный диалог главных участников экономических процессов в самых разнообразных формах.

Успешность стратегии развития государства по принципу «благосостояние для большинства» определяется динамикой формирования массового среднего класса. Он должен охватить минимум 50—55% населения одновременно со снижением доли граждан с доходами ниже прожиточного минимума до 10—15%. Государство просто не сможет длительное время соединять полярные сегменты расколотого общества, если не начнется ускоренное становление его естественной социальной опоры — массового слоя людей со средним достатком. Формирование среднего класса при­даст необходимую устойчивость всей социальной конструкции и послужит основой для преодоления наиболее негативных последствий социального раскола.

Становление среднего класса предполагает формирование новой модели по­требления с опорой на российский стандарт благосостояния, отвечающий потреби­тельским ориентирам данной социальной группы. Речь идет не о «потребительском минимуме», а о нормативах потребления, которые соответствуют достойному уров­ню жизни, достижимы для основной массы российских граждан и потому являются стимулами экономической активности. Такой стандарт благосостояния включает:

качественное жилье, «второе жилище», высокую обеспеченность товарами длитель­ного пользования, автомобиль, доступность качественных услуг здравоохранения и образования, и др. Реализация стратегии «благосостояние для большинства» предпо­лагает, что российский стандарт призван лечь в основу долгосрочного экономиче­ского развития.

Реформирование социальной сферы, осуществляемое в рамках стратегии «бла­госостояние для большинства», должно исходить из следующих общих принципов:

I) недопустимости снижения уровня жизни массовых групп населения ни на каком этапе; 2) обеспечения всеобщей доступности социальных благ, прежде всего качест­венного медицинского обслуживания и образования, 3) усиления адресности соци­альной поддержки в части социальных пособий и других денежных выплат населе­нию; 4) постепенности перехода на принцип платности социальных услуг и ликви­дации системы перекрестного субсидирования — строго в соответствии с увеличе­нием реальных доходов граждан, оплаты труда занятых в бюджетной сфере и соци­альных выплат.

Согласно расчетам, реализация условий формирования массового среднего класса предполагает, что уровень потребления должен возрасти по сравнению с се­годняшним в 1,7—1,8 раза. Отсюда ряд конкретных задач, которые предстоит ре­шить в течение 2000—2010 гг.: 1) добиться поступательного повышения реальных доходов граждан страны не менее чем на 75%; 2) резко снизить масштабы бедности, уменьшив втрое численность населения с доходами ниже прожиточного минимума:

3) увеличить к 2003 г. средний размер начисленных пенсий до уровня прожиточного минимума: 4) обеспечить поддержку и развитие социальных институтов, опреде­ляющих качество «человеческого капитала». Расходы из бюджетов всех уровней на социальную сферу в реальном выражении должны увеличиться по сравнению с 2000 г. не менее чем на 60%.

Необходимость решения данных социальных задач параллельно с обеспечением достаточного уровня национальной безопасности задает предельно жесткие требова­ния к экономическому росту. Его граница оказывается довольно высокой — не ниже 5—6% в среднем за год. Кроме того, в перспективе среднегодовые темпы роста про­изводства первичных ресурсов не превысят 2—4%, а что означает, что повышение эффективности их использования должно составлять не менее 2— 3% в год. В такой ситуации ключевое звено обеспечения экономического роста (а, следовательно, и всей стратегии реализации главной цели развития социального государства) в бли­жайшие девять лет — инвестиционный прорыв. Он имеет несколько критически не­обходимых компонент: 1) форсированный рост капиталовложений, объем которых должен хотя бы удвоиться в предстоящее десятилетие, т.е. увеличиваться со средним темпом не ниже 8—9% в год; 2) структурный инвестиционный маневр в пользу сек­торов, способных обеспечить конкурентоспособность российской экономики в ми­ровом хозяйстве; 3) инвестиционная поддержка ряда ключевых секторов, не обла­дающих в целом должным инвестиционным потенциалом; 4) инновационное напол­нение инвестиций.

При этом чтобы инвестиции стали действительно значимым фактором конечно­го спроса и «локомотивом роста», в их материальном обеспечении существенную роль должно играть отечественное машиностроение. Это предполагает, в частности, его ускоренную модернизацию на основе как имеющегося инновационного и техно­логического потенциала, так и импорта.

Необходимо подчеркнуть, что лишь модель экономического роста, ориентиро­ванная на рост благосостояния большинства населения, сможет реально снять соци­ально-экономический критерий, острота которого сегодня маскируется конъюнктур­ной волной оживления производства. Если же в экономической политике ставка бу­дет сделана на «рост ради роста», обострение социальной обстановки в стране спо­собно похоронить и рост производства, и само государство.

2. Концепция развития

2.1. Экономика роста

Условия возрождения экономики. Для обеспечения динамичного экономическо­го роста в среднесрочной перспективе необходимо выполнение минимум следующих трех. предпосылок. Это, во-первых, максимально возможное использование уже имеющегося в стране и сохранившего технологические свойства производственного потенциала. Во-вторых, сохранение в России генерируемых в рамках отечественной экономики финансовых ресурсов и превращение их в главный источник спроса на отечественную продукцию. В-третьих, — создание в экономике условий для нор­мальной инвестиционной деятельности и осуществления процесса расширенного производства. Именно под углом зрения создания этих условий должны рассматри­ваться все вопросы экономической политики и формироваться концепция экономи­ческого развития России на перспективу.

Возможности роста. Основной предпосылкой концепции развития является предположение о том, что экономический рост в России в среднесрочной перспекти­ве на уровне 5—7% в год по общим объемам производства и 10—15% - по объемам производства в отдельных отраслях обрабатывающей промышленности не только необходим, но и возможен. Такая возможность в ближайшие годы определяется ря­дом позитивных факторов, в том числе возникших в результате многолетнего спада производства.

Это, во-первых, наличие незагруженных производственных мощностей. Речь идет о «натуральном» капитале, т.е. о зданиях, сооружениях, станках, механизмах, тепловых и электрических коммуникациях, которые в условиях глубокого экономи­ческого кризиса использованы в производстве продукции не в полной мере или вы­ведены в резерв. Часть из них по разным причинам не может быть заново запущена в производство, но значительная часть сохранена и в состоянии интегрироваться в со­став функционирующего капитала в случае повышения уровня платежеспособного спроса. Увеличение размеров функционирующего капитала на базе вовлечения этих мощностей является «бесплатным» ресурсом экономического роста, так как на пер­вом этапе не потребуется значительных инвестиций для наращивания производства за счет ввода новых мощностей.

Во-вторых, — ослабление ресурсных ограничений в развитии экономики. В на­стоящее время она не имеет жестких ограничений по энергии, металлу и другим сырьевым ресурсам, по пропускным способностям транспортной системы. Единст­венным серьезным ограничением является нехватка квалифицированной рабочей си­лы, потеря многими предприятиями за годы стагнации наиболее квалифицированных рабочих и инженерно-технических кадров. Восстановление кадрового потенциала потребует значительных усилий и длительного времени, но в части материальных ресурсов на первом этапе не будет необходимости в специальных усилиях и средст­вах для формирования заделов для экономического роста. Ситуация 1999 г., когда при практически неизменных инвестициях отечественные производители сущест­венно увеличили объемы промышленного производства, воспользовавшись сниже­нием конкурентоспособности импортной продукции на внутреннем рынке в резуль­тате девальвации рубля, подтверждает возможность использования незадействован­ных производственных резервов для организации экономического роста.

В-третьих, — относительное снижение издержек во многих отраслях обрабаты­вающей промышленности на фоне сравнительно более медленного роста цен на про­дукцию производственно-технического назначения в 1998—1999 гг. Одновременно улучшение конъюнктуры на мировых рынках в отношении традиционных товаров российского экспорта позволило существенно укрепить финансовое положение экс­портных отраслей. Это привело к образованию в ряде секторов экономики зна­чительных доходов, которые могут стать финансовой основой экономического роста.

Следовательно, в российской экономике имеются главные предпосылки про­должения экономического подъема: свободные производственные мощности, «мягкие» ресурсные ограничения и ищущие эффективного приложения финансовые ре­сурсы. Основная задача экономической политики состоит в том, чтобы соединить эти факторы роста. В этом случае удастся реализовать малокапиталоемкий вариант развития большинства отраслей народного хозяйства и промышленности. Расчеты показывают, что в ближайшие два—три года только путем использования уже суще­ствующих производственных мощностей производство может быть увеличено ми­нимум на 25 — 30%. В то же время ориентация на приоритетное обслуживание внешнего спроса практически исключает устойчивый экономический рост. Сохране­ние основных составляющих воспроизводственного режима последних лет может обеспечить в лучшем случае не более чем трехпроцентный экономический рост, стагнацию в течение десятилетия уровня жизни населения и повлечь за собой даль­нейшее снижение роли России в мировой экономике и политике.

Вместе с тем сохранившийся ресурсный потенциал не вечен. Любая задержка с разработкой и реализацией адекватной социально-экономической политики с неиз­бежностью сокращает обусловленные им возможности позитивного экономического развития и достижимые его итоги.

2.2. Проблемы и ограничения роста

Недостаточность внутреннего спроса. В настоящее время в экономике России сложилась ситуация, характеризующаяся наличием избыточных доходов, которые не могут быть эффективно использованы, в одной части экономики и острой потребно­стью в финансовых ресурсах для развития производства — в другой.

Основная часть потенциального дополнительного спроса в настоящее время формируется за счет девальвационных доходов экспортоориентированного сектора. Реально же данный сектор ни в отношении оплаты труда своих работников, ни в смысле наращивания инвестиций не готов предъявить спрос, тем более на внутрен­нем рынке, в масштабах, соответствующих росту его доходов. В результате допол­нительные доходы экспортоориентированного сектора, возникшие в результате де­вальвации рубля, фактически превращаются в ресурс для вывоза капитала.

В то же время значительная часть предприятий реального сектора экономики имеет чрезмерно низкую рентабельность и плохо обеспечена собственными оборот­ными средствами. В условиях, когда банковская система не в состоянии выполнять функции по межотраслевому переливу капитала, дефицит собственных средств в ре­альном секторе экономики обусловливает низкий уровень спроса. Поэтому стратеги­ческие перспективы развития экономики во многом будут определяться тем, удастся ли направить дополнительные доходы экономических агентов на внутренний рынок, и, прежде всего, на инвестиции.

Внешний долг. В случае выполнения в полном объеме обязательств по выплате внешнего долга результатом явится стагнация производства и дальнейшее снижение уровня жизни населения. Наиболее естественным выходом из этой ситуации как для России, так и для ее кредиторов, является реструктуризация внешней задолженности в результате переговорного процесса. Другой вариант решения проблемы — фор­мальное объявление дефолта по внешним долгам — имеет непредсказуемые послед­ствия.

В основу переговорного процесса целесообразно заложить следующие позиции. Во-первых, российская экономика в отличие от российского государства является пла­тежеспособной уже в настоящее время. Во-вторых, восстановление в России эконо­мического роста сможет превратить и российское государство в платежеспособный субъект международных отношении. В-третьих, кредиторы заинтересованы не в конфликте с российским государством, а в возврате долгов и сохранении нашей страны как значимого рынка сбыта и инвестиции. Следовательно, главные усилия Правительства и Центрального Банка РФ должны быть сосредоточены на ограниче­нии как нелегального вывоза капитала, так и импорта— с помощью политики об­менного курса и таможенной политики. Это будет способствовать сохранению по­ложительного сальдо торгового баланса, с одной стороны, и снижению давления им­порта на внутренний рынок и расширению экономического пространства для импортозамещения, — с другой.

Вполне приемлемой как для России, так и для кредиторов, была бы такая рест­руктуризация задолженности, которая позволила бы выплачивать половину обяза­тельств, связанных с долгом СССР; в этом случае ежегодные платежи России со­ставляли бы в ближайшие три года около 8 млрд. долл. Реструктуризация задолжен­ности частному сектору и списание части госдолгов, предоставление которых опре­делялось политическими, а не коммерческими мотивами, безусловно облегчило бы России выход из кризиса.

«Связанность» ресурсов. Нельзя недооценивать проблемы, возникшие в резуль­тате действия механизмов поддержания относительной сбалансированности воспро­изводственных процессов, сложившихся в годы кризиса. «Балансовый» избыток энергетических ресурсов и конструкционных материалов в существенной мере «свя­зан» и без труда утилизируется. Во-первых, экспортные поставки являются «связан­ными» в силу необходимости поддержания относительной внешнеторговой сбалансированности. Во-вторых, сложившийся режим воспроизводства мощностей в самих отраслях-экспортерах определяет нагрузку на экспорт как источник финансирования инвестиций в поддержание добычи природных ресурсов или в обеспечение качест­венных характеристик продукции, необходимых для эффективной конкурентной борьбы на внешних рынках. В-третьих, следует иметь в виду явление, которое мож­но назвать «анклавизацией» отечественной экономики. Несмотря на наличие потен­циального спроса на внутреннем рынке, некоторые предприятия прекращают произ­водить отвечающую этому спросу продукцию и при возможности переключаются на поставки продукции за рубеж.

Эффективная мобилизация балансово избыточных материальных ресурсов, пре­вращение их в резерв экономического роста предполагает проведение соответст­вующей целенаправленной экономической политики.

Инвестиционные ограничения. В условиях многолетнего кризиса отрасли инве­стиционного комплекса не только оказались лишенными полноценного спроса, но и в существенной мере потеряли стратегические ориентиры своего развития. В резуль­тате длительного периода функционирования в режиме выживания произошла де­градация их производственного потенциала как в количественном, так и в качест­венном отношениях. В самом тяжелом положении оказались подотрасли, состав­ляющие технологическое ядро машиностроения, а также ориентированные на обес­печение воспроизводства фондов в большинстве отраслей обрабатывающей про­мышленности и в сельском хозяйстве.

В настоящее время производственные возможности инвестиционного комплек­са не в состоянии обеспечить ввод прогрессивных фондов в подавляющем числе сек­торов отечественной экономики и не позволяют решить задачу ее структурно-технологической модернизации. В то же время возможности некапиталоемкого роста довольно ограничены, и уже через два—три года все свободные ресурсы могут быть задействованы. Следовательно, без значительного наращивания инвестиций и ввода новых фондов дальнейший рост будет невозможен.

Это определяет императив осуществления задельных инвестиций в самом инве­стиционном комплексе. Единственным экономическим субъектом, который может быть инициатором подобного инвестирования, является государство, осознающее свою роль в предопределении исторических перспектив страны и реализующее по­литику реформ как долгосрочную программу социально-экономических преобразо­ваний,

Ценовые пропорции. Экономический рост последних двух лет, в решающей степени был обусловлен благоприятными ценовыми пропорциями. Для сырьевых от­раслей главным источником роста и финансовых накоплений явилась разница между внутренними и внешними ценами, обусловленная девальвационным эффектом. Для отраслей обрабатывающей промышленности важнейшим фактором, предопределив­шим положительную экономическую динамику, явился относительно медленный рост транспортных тарифов, а также цен на электроэнергию, топливо и услуги торгово-посреднического сектора.

Однако с начала 2000 г. наметилась обратная тенденция. В частности, рост цен на топливо и энергию стал существенно обгонять динамику цен на конечную про­дукцию промышленности. Дальнейшее развитие этой тенденции способно резко снизить возможности экономического роста. В этой связи необходимо инструмента­ми госрегулирования ограничить рост цен на продукцию естественных монополи­стов. Следует исходить из того, что действительная задача отраслей-естественных монополистов состоит в создании общеэкономических условий для динамичного развития всего народного хозяйства России, а их прибыль является результатом ус­пешной работы в этом направлении.

Неразвитость финансовой системы. Фактически в настоящее время мы опять оказались на этапе, когда необходимо заново строить финансовую систему, адекват­ную рыночной экономике. Общие основы такой системы очевидны: главенство пра­ва; строгая финансовая ответственность; экономическая эффективность принятия решений, основанная на анализе и детальных расчетах; безусловное исполнение фи­нансовых обязательств, принятых в соответствии с законами. Создание такой основы предполагает постоянную и кропотливую работу государства в сферах как соб­ственно права, так и его применения посредством судебного и административного принуждения к исполнению закона.

С точки зрения оздоровления финансовой системы требуются законодательные акты. которые обеспечат: 1) ужесточение обязательности исполнения хозяйственных договоров путем введения материальной и уголовной ответственности собственни­ков и высших менеджеров, включая наложение взысканий на личное имущество: 2) гарантированную и своевременную оплату труда наемных работников в негосудар­ственном секторе экономики на уровне не ниже прожиточного минимума; 3) эффек­тивное управление акционерной собственностью на базе расширения прав соб­ственников, владеющих менее 10% голосующих акций, упрощения процедуры при­менения санкций к управляющим акционерного общества, нарушающим законные права акционеров; 4) действенное управление госдолгом посредством принятия по правки к бюджетному законодательству, обязывающей сокращать отношение госу­дарственного долга к ВВП; 5) повышение доверия к банковской системе на основе гарантии достаточно высокого уровня сохранности вкладов населения и средств на счетах предприятий в коммерческих банках; 6) постепенный переход к бездотационности работы жилищно-коммунального хозяйства; 7) поэтапный выход на финансо­вый профицит Пенсионного фонда России при безусловном обеспечении прожиточ­ного минимума для всех категорий пенсионеров.

2.3. Этапы развития

Анализ ресурсных и производственных возможностей нашей экономики свиде­тельствует о том, что эффективная траектория экономического роста в среднесроч­ной перспективе естественным образом распадается на следующие три периода.

1. Период высоких темпов роста и наращивания инвестиций, опирающийся на вовлечение в экономический оборот неиспользуемого потенциала и связанных с этим возможностей значительного повышения эффективности использования ресур­сов. Учитывая, с одной стороны, имеющиеся резервы, а с другой, — рост производ­ства, уже произошедший в 1999—2000 гг., этот период не превысит трех лет. В его рамках достижимы темпы экономического роста на уровне 8—10% в год.

2. Период существенного снижения темпов экономической динамики, обуслов­ленного исчерпанием имеющихся резервов и запаздыванием ввода новых мощно­стей, связанных с инвестициями последних лет. Длительность этого периода, а также степень снижения темпов роста напрямую сопряжены с тем, в какой мере нам удаст­ся нарастить инвестиции в рамках первого периода. Расчеты показывают, что его длительность — два—три года. Темпы экономического роста при этом могут сни­зиться до 2—4% в год. Однако улучшится качество экономического роста, поскольку он будет обеспечиваться на базе развития наиболее высокотехнологичных произ­водств. Избежать существенного снижения экономической динамики удастся лишь в том случае, если в ближайшие три года удастся обеспечить сверхвысокие темпы ка­питальных вложений (более 25% в год).

3. С 2005 г. возможен выход на стационарную траекторию развития с сохране­нием в течение десятилетия темпов экономического роста на уровне не ниже 5% в год. При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить устойчивость российской эко­номической системы к колебаниям конъюнктуры мировых рынков, создать условия расширенного воспроизводства на основе преимущественно внутренних накоплений и инвестиционных возможностей.

2.4. Формирование эффективной региональной структуры в экономике

Основной задачей государственной региональной политики является, с одной стороны, снятие искусственных ограничений на мобильность ресурсов, а с другой - создание специального механизма, позволяющего сдерживать рост межрайонных различий.

Отсутствие госрегулирования приводит и будет приводить к искажению регио­нальной структуры национальной экономики. Во-первых, известно, что рынок в ус­ловиях глобализации дает максимум макроэкономического результата только для национальной экономики в целом, а отнюдь не для каждого регионального хозяйст­ва. Более того, некоторые региональные экономики могут терять от участия в «от­крытом конкурсе» очень много. Это не создавало бы особых проблем, если бы из­лишки рабочей силы из таких регионов были способны свободно перемещаться в за­падные и южные районы. Однако рынки труда либерализируются гораздо медленнее рынков капитала.

Во-вторых, возникший в последние десятилетия мощный контур кругооборота финансового капитала, "фактически обособившегося от реального сектора, при от­сутствии соответствующих ограничений и контролируемых приоритетов, обеспечи­ваемых госрегулированием, вполне в состоянии заблокировать любые усилия по оп­тимизации региональной структуры экономики, имея в виду соображения общест­венной пользы и государственной значимости.

В-третьих, огромное расстояние между западными и восточными районами России и дороговизна наземной транспортировки сырьевых грузов усиливают опас­ность «врастания» отдельных частей нашей страны в разные сегменты мирового рынка, что чревато еще большим ослаблением внутренних связей. Такое «врастание» даже неизбежно, если экономика страны и дальше будет развиваться по «сырьевому сценарию».

Все это диктует необходимость проведения специальной политики формирова­ния эффективной региональной структуры экономики. Основным признаком такой структуры мы считаем сочетание определенной экономической самодостаточности на уровне крупных регионов России с налаживанием их интенсивного взаимодейст­вия.

3. Основные элементы экономической политики

3.1. Укрепление рыночных основ экономики.

Модернизация экономики требует нового этапа подхода к их разработке и реализации. Необходимо сместить акценты в подходе к управлению экономическими процессами. В российских условиях недостаточно ограничиваться классическими регулирующими воздействиями на рынки, прежде всего следует обратить внимание на качество их функционирования.

Влияние на качество функционирования рынков распадается на две основные составляющие:

а) насыщение экономики необходимыми рыночными институтами и инструмен­тами; б) правовое и информационное обеспечение рынков. В первую очередь речь идет об ускоренном формировании рынков, необходимых для экономического роста. В России, например, практически не работают рынки коммерческих кредитов и ком­мерческих долговых обязательств, да и межбанковский кредитный рынок излишне сегментирован и слаб для того, чтобы обеспечивать должное перераспределение фи­нансовых ресурсов. Опыт показывает, что без господдержки не приходится рассчи­тывать на начало эффективного функционирования указанных рынков в ближайшей перспективе. Государство в состоянии способствовать развитию ряда институтов и инструментов, существование которых существенно облегчило бы развитие соответ­ствующих рынков.

В целом пока преждевременно говорить о курсе на дерегулирование в экономи­ке, что стало модным в последние годы. Сначала надо добиться эффективного функ­ционирования рынка и хотя бы относительной его управляемости. Действительно полезна в этой связи дебюрократизация государственного управления.

Целью институциональных реформ на предстоящем этапе призвано стать соз­дание условий для максимально возможной интеграции и кооперации в экономике и в социальной сфере. Только на этой основе можно добиться усиления согласованно­сти и координации стратегий различных экономических субъектов. Для этого необ­ходимо решить ряд разнообразных задач, к числу которых относятся следующие.:

снижение инвестиционных, финансовых и хозяйственных рисков, повышение на­дежности кооперационных связей. Сегодня низкое качество последних приводит к завышению затрат предприятий реального сектора на производство и сбыт продук­ции, к ощутимым потерям от несвоевременности и неточности исполнения кон­трактных обязательств. В результате растут цены, снижается рентабельность. Высо­кие издержки в сфере обращения препятствуют расширению кооперации и развитию обрабатывающей промышленности. На первый план выходит проблема выстраи­вания между предприятиями устойчивых технологических цепочек; поощрение про­цессов концентрации капитала на финансовых, страховых и инвестиционных рынках. Нужны создание и концентрация крупных стратегических посреднических структур для формирования и быстрого освоения современных банковских, страхо­вых, коммерческих и информационных технологий, значительно снижающих произ­водственные издержки и издержки обращения предприятий реального сектора эко­номики, задающих стандарты их качественного обслуживания и низкие цены на эти услуги. Параллельно важно проводить политику информационной открытости, по­ощрения надежных банков и формирования применительно к ним системы рейтин­гов и «белых списков». Укрупнение банков и выделение круга особо надежных из них позволят перейти к формированию системы учета и переучета векселей Цен­тральным банком России, что, несомненно, благотворно скажется и на системе регу­лирования денежного обращения, и на развитии реального сектора, и на российском инвестиционном климате в целом; формирование и поддержание в экономике сис­темы доверия. Условия этого — судебная реформа, развитие гражданского законо­дательства, задействование дифференцированной и сбалансированной системы санкций по отношению к нарушителям договорной дисциплины, торжество принци­па неотвратимости наказания не только в уголовной сфере, но и в сфере хозяйствен­ного поведения. Государство обязано укреплять систему партнерских отношений и деловой этики, причем начав с себя. Пока именно государство слишком часто подает пример невыполнения обязательств и в сфере бюджетных отношений, и в смысле за­долженности за госзаказы, и в области принятия законов, заведомо не обеспеченных финансовыми ресурсами, новых федеральных целевых программ на фоне неиспол­ненных предыдущих, и т.д., и т.п. По крупному счету, государству как главному уча­стнику российского бизнеса нужно позаботиться об улучшении своей «кредитной истории», о формировании репутации честного партнера, первоклассного заемщика. Стратегически это принесет гораздо большие выгоды, чем сегодняшняя недально­видная политика приобретения мелких выгод от неисполнения государственных обя­зательств. Формирование системы доверия выгодно и государству, и бизнес, и насе­лению, поскольку открывает перспективы для развития тех сложных видов экономи­ческой деятельности, которые зависят от развития кооперации в обрабатывающей промышленности и которых пока нет в первую очередь из-за высоких издержек, компенсирующих отсутствие механизмов полдержания партнерских отношений; разработка и осуществление стратегии развития госсектора. Сегодня практически отсутствуют механизмы определения целей его развития и управления им как цело­стным экономическим образованием. Отсутствует и понимание того, что госсектор российской экономики необходим не столько для решения коммерческих задач, сколько для формирования стратегических рынков, создания рабочих мест и расши­рения налогооблагаемой базы, для поддержания пропорций воспроизводства, и др. Нужны процедуры определения приоритетов развития отраслей, продуктовой спе­циализации и согласованной маркетинговой политики госпредприятий, а на этой ос­нове — разработка программ госинвестирования.

Важно подчеркнуть, что государство — особый инвестор. Для него результат осуществления инвестиционного проекта — не только и не столько прямая прибыль от самого проекта, сколько суммарные, комплексные выигрыши от его реализации, В этом смысле государство заинтересовано в проектах развития инфраструктуры, в ин­вестициях в развитие стратегических рынков, в комплексных инвестиционных про­граммах. Плюсами для государства в подобных случаях становятся косвенные эф­фекты — создание рабочих мест, расширение налогооблагаемой базы, рост произ­водства в смежных секторах экономики.

Должна быть развернута система управления деятельностью унитарных пред­приятий на основе бизнес-планирования и установления финансово-экономических показателей их деятельности, экономического мониторинга и контроля деятельности руководителей с точки зрения выполнения бизнес-планов. Требуются тщательная инвентаризация предприятий госсектора, выявление масштабов и структуры их до­черних и аффилированных с ними структур, позволяющих «уводить» государствен­ные активы из-под госконтроля, и решительное пресечение подобной деятельности;

пересмотр налогового режима как элемент стимулирования экономического рос­та. Россия находится сейчас в той стадии экономического развития, которая требует налогового поощрения активных инвестиций в технологический потенциал почти всех сфер бизнеса. Без интенсивного обновления технологий будут и далее не только утрачиваться экспортный потенциал страны, но подрываться конкурентоспособность отечественных товаров на внутреннем рынке; проведение целостной и сбалансиро­ванной инвестиционной политики. В настоящее время таковая просто отсутствует, имеется лишь набор разрозненных соответствующих проектов, мер, идей, представ­лений. Реальный подъем инвестиционной активности вряд ли возможен без вме­шательства государства, ориентированного на снижение рисков в основных сегмен­тах рынка инвестиций. Сегодня излишняя ликвидность банковской системы может трансформироваться в инвестиционные проекты реального сектора лишь при уча­стии государства. Поэтому предстоит вернуться к ранее разработанным предложени­ям по стимулированию инвестиций. Аналогичные рекомендации могут реализовы­ваться в рамках программ регионального и отраслевого развития.

Кроме мероприятий, прямо нацеленных на наращивание инвестиционного по­тенциала российской экономики, возможны два направления «расчистки площадки» для инвестиционной деятельности. Необходимо создать: 1) единые правила реструк­туризации задолженности предприятии; 2) прозрачный и эффективный механизм обжалования действии представителей органов власти, оформленных ненорматив­ными актами, а также бездействия ее представителей.

В отношении иностранных инвестиций пора задействовать режим их ограни­ченного допуска в те отрасли и производства, где укрепляются позиции отечествен­ных производителей, имеются хорошие перспективы для расширения выпуска и по­вышения конкурентоспособности наших товаров. Формирование режима ограничен­ного допуска иностранного капитала будет частично способствовать и сокращению вывоза капитала.

Разработка и реализация программы развития фондового рынка. В условиях экономического роста объективно повышается капитализация фондового рынка в части корпоративных ценных бумаг, поскольку опережающими темпами растет их будущая доходность и снижаются инвестиционные риски. Такой прирост капитали­зации чреват новым (как в 1993—1997 гг.) появлением множества мелких операто­ров рынка, тормозящим формирование крупных концентрированных инвестицион­ных структур. Следствием этого стало бы очередное относительное удорожание ин­вестиционных ресурсов для реального сектора. Наоборот, стимулирование процессов концентрации на рынке капиталов должно привести к их постепенному удешевле­нию и способствовать активизации инвестиций в материальное производство, увели­чению их совокупного объема и улучшению инвестиционного климата в целом. Кроме того, переход от мелкодисперсных инвестиций к крупным проектам позволит повысить эффективность вложений. В этих целях важно поощрять концентрацию в сфере инвестиционных посредников, активней стимулировать формирование инве­стиционных банков и фондов, активизировать создание Российского банка развития для аккумулирования страховых резервов, временно свободных ресурсов государст­венных внебюджетных фондов, активов пенсионных фондов и других финансовых ресурсов.

Стимулирование развития страхового рынка. В ходе решения этой задачи, во-первых, защищаются имущественные интересы населения и юридических лиц, ибо их издержки на компенсацию потерь замещаются издержками на предотвраще­ние страховых событий. Во-вторых, укрепляются воспроизводственные связи, уменьшаются потери от вынужденного самострахования в форме завышенных цен, тарифов и себестоимости продукции, связывания оборотных средств предприятий для компенсации ненадежных операций с ненадежными партнерами, и т.п. В-третьих, при развитии добровольного страхования жизни и появлении у страховых компаний соответствующих страховых резервов формируется значительный объем инвестиционных ресурсов. В-четвертых, имеет место легализация хозяйственных операций, так как страховые компании сами заинтересованы в осуществлении жест­кого контроля за состоянием и оборотом застрахованного имущества.

3.2. Активизация конечного спроса

Производственные мощности, квалифицированная рабочая сила и отсутствие значимых ресурсных ограничений - безусловно важнейшие резервы и факторы упро­чения позитивной экономической динамики. В то же время они оказываются мерт­вым капиталом, если не оплодотворяются реальным платежеспособным спросом. Таким образом, ключевая проблема государственной экономической политики в перспективе состоит в расширении возможностей управления конечным спросом. В настоящее время эти возможности весьма невелики и практически ограничены спро­сом государственным. Между тем, согласно опыту развитых стран, могут быть за­действованы механизмы государственного влияния как на конечный спрос домаш­них хозяйств, так и на инвестиционный спрос корпораций.

Регулирование доходов. Применительно к спросу домашних хозяйств этот меха­низм связан, в частности, с законодательным установлением и регулированием ми­нимальной оплаты труда. Наличие такого рода регулирования является, с одной сто­роны, инструментом предоставления социальных гарантий работающим, с другой, позволяет через механизмы социально-доходной стратификации «мягко» воздейст­вовать на всю зарплату в народном хозяйстве, предопределяя в конечном счете ди­намику потребительского спроса домашних хозяйств.

Регулирование заработной платы через механизм законодательного установле­ния ее минимального размера особенно актуализировано после 17 августа 1998 г, и последующего повышения мировых цен на энерго-сырьевые товары. Естественное макроэкономическое ограничение роста минимальной оплаты труда определяется динамикой доходов, зависящей от ситуации в народном хозяйстве. С июля 1998 г. по май 2000 г. доходы российской экономики во внутренних ценах увеличились почти в 3,5 раза, тогда как заработная плата возросла менее чем вдвое. Таким образом, в сложившихся условиях речь идет не о произвольном увеличении зарплаты и искус­ственном «накачивании» денежного спроса населения, а о формировании механизма воздействия на распределение уже созданной добавленной стоимости.

Рост инвестиций и создание благоприятного инвестиционного климата. Это — стратегическая задача развития и важнейшее условие модернизации отечественной экономики. В то же время необходимо подчеркнуть: при всей важности инвестиций в основной капитал приоритетным по-прежнему является обеспечение роста инве­стиций в оборотный капитал. Именно наращивание последнего — ключевая матери­альная предпосылка высоких темпов экономического роста выше - отмеченного пер­вого этапа в прогнозируемой среднесрочной перспективе народнохозяйственного развития. Благоприятный инвестиционный климат для оборотного капитала создает­ся прежде всего снижением коммерческих рисков и определяемых ими уровней про­центных ставок. Снижение этих ставок создаст условия для более рационального ис­пользования собственных средств предприятий, соответственно повысит эффектив­ность экономической деятельности.

Главная причина высоких рисков в экономике — низкий уровень доверия как хозяйствующих субъектов к государству и власти, так и деловых людей друг к другу. Начавшийся экономический рост создает уверенность предпринимателей в будущем — важнейшую компоненту улучшения инвестиционного климата. Но этого недоста­точно. Государство может и обязано воздействовать на этот климат путем принятия на себя части рисков, а также посредством институциональных решении, повышаю­щих степень доверия инвесторов.

Кредитование экономики. Определившиеся после августовского кризиса 1998 г. тенденции отчетливо выявляют наличие внутренних ресурсов финансирования эко­номического роста, а также доказывают способность российской экономики пози­тивно реагировать на открывающиеся возможности. Вопрос лишь в том, каким обра­зом использовать соответствующие ресурсы.

Первый из них — «избыточная» ликвидность, которая достигает 100 млрд. руб. и которая при сохранении положительного сальдо внешнеторгового баланса неиз­бежно будет возрастать, если предприятия, обладающие ею, не начнут осуществлять инвестиционные программы и повышать заработную плату своим работникам. С точки зрения экономического роста необходимо побудить хозяйствующих субъектов к реализации инвестиционных проектов: однако за рамками последних в любом слу­чае окажутся предприятия, не связанные с экспортом продукции. Соответственно даже в благоприятном случае возможный экономический рост будет однобоким. Тем важнее задействовать потенциал «избыточной» ликвидности для кредитования ре­ального сектора экономики.

Второй ресурс финансирования экономического роста - сокращение утечки ка­питала, возможное лишь при усилении роли Министерства по налогам и сборам РФ и его теснейшем взаимодействии с Центральным банком России в областях валютно­го контроля и противостояния фиктивным банковским операциям, операциям «обна­личивания» и наличным расчетам. В случае успешного осуществления этих меро­приятий дополнительный финансовый ресурс распадается на две части: увеличение доходов бюджетов всех уровней и рост ликвидности предприятий. Первая часть должна использоваться в основном для снижения налоговой нагрузки на реальный сектор экономики, а также направляться на выплаты по госдолгу, вторая — напря­мую участвовать в финансировании экономического роста.

Что касается такого естественного для рыночной экономики ресурса, как сбере­жения населения, то его использование в качестве источника инвестиционного капи­тала сопряжено с определенными трудностями. Прежде всего сказывается хорошо известная система перекрестного субсидирования, при которой основные расходы на энергию несет промышленность, а население оплачивает небольшую часть стоимо­сти энергии. Сейчас государственная политика ориентируется на постепенное повы­шение стоимости энергии для населения и приближение ее к себестоимости. Это оз­начает, что в скором будущем граждане будут тратить больше на текущие расходы и меньше - на сбережения. Причем эта тенденция будет характерна в первую очередь для низкодоходных слоев. Учитывая, что около 75% сбережений населения хранятся в Сбербанке, причем из них около двух третей приходится на пенсионные вклады, не стоит, видимо, рассчитывать на сбережения населения как на основной источник ин­вестиционные ресурсов, трансформированных банковской системой. Впрочем, с рос­том реальных доходов населения будет развиваться средний слой, а его предпочте­ния сбережений не столь сильно зависят от цен на жилье и энергию. Скорее, этот слой предпочтет сберегать в системе страхования, и именно на данный ресурс стоит обратить внимание. За ростом продаж жилья, личного транспорта, и других товаров долгосрочного пользования обычно следует повышение интереса к программам страхования этой собственности. В данной области государство вполне может сти­мулировать страховой рынок, который станет более мощным, чем обычные банков­ские депозиты, источником инвестиционных капиталов. Страховые сбережения можно считать третьим потенциальным ресурсом инвестиционного капитала.

В целом развитие потребительского кредита в экономике поднимает планку благосостояния, доступную каждому отдельному гражданину, одновременно стиму­лируя его работать с большей отдачей и повышать свой постоянный доход — вследствие необходимости существенных текущих выплат на обслуживание кредита, страховки, и т.п. В этом смысле можно утверждать, что потребительский кредит яв­ляется генератором дополнительных доходов в экономике и его прогресс ведет к общему повышению производительности труда.

3.3. Денежно-кредитная политика

Современное рыночное хозяйство с точки зрения способа перераспределения финансовых ресурсов, соответственно финансовой структуре, имеет две модифика­ции 1) экономика финансовых рынков; 2) экономика задолженности.

В практическом плане наиболее ответственная и трудная часть реализации де­нежно-кредитной политики - обеспечение потока банковского кредита в реальный сектор экономики.

Важнейшие причины, препятствующие в настоящее время расширению потока кредитов в реальную экономику, таковы: 1) завышенные процентные ставки и отсут­ствие работающих механизмов перераспределения ликвидности в банковском секто­ре; 2) исключительно узкий спектр рублевых финансовых инструментов; 3) низкая доходность производства; 4) чрезмерная спекулятивность рынка и неустойчивость рубля по отношению к иностранным валютам; 5) несоответствие по срокам предло­жения ресурсов банков и спроса реального сектора на кредиты при отсутствии сис­темы центробанковского рефинансирования коммерческих банковских кредитов; 6) высокий риск инвестирования в реальную экономику, во многом порождаемый как раз ее тяжелым финансовым состоянием, а также невозможность оценить перспек­тивную конъюнктуру в связи с искусственно деформированным платежеспособным спросом; 7) неумение российских банков по современному работать с клиентурой.

Все эти моменты в той или иной степени характерны для разных банков и фи­нансовых групп, однако любая из названных проблем в различных конкретных си­туациях может становиться главным препятствием на пути трансформации банков­ской ликвидности в работающие в производстве капиталы. Решение подобных про­блем практически исключено на уровне конкретного коммерческого банка, но впол­не достижимо на уровне банковской системы в целом при активном участии Цен­трального банка России и крупнейших банков, находящихся под госконтролем. Со­ответствующие мероприятия должны включать: 1)активизацию механизмов пере­распределения ликвидности финансово избыточных агентов банковского сектора в пользу финансово недостаточных; 2) расширение практики рефинансирования ком­мерческих банков, кредитующих реальный сектор, путем развития системы учета и переучета векселей предприятий, а также включение в портфель ЦБ РФ рыночных займов первоклассных заемщиков; 3) снижение учетной ставки до уровня, не пре­вышающего нормальную доходность в экономике; 4) формирование каналов, на­правления денежной эмиссии на производственные нужды; 5) совершенствование института банкротства и механизмов обращения взыскания на имущество неплате­жеспособных должников. Дополняющие перечисленный набор мер увеличение де­нежного предложения, а также специальная программа по снижению неплатежей в экономике и вытеснению неденежных форм расчетов позволят обеспечить нормаль­ное финансирование экономического роста.

3.4. Бюджетно-налоговая политика

Отношения в бюджетно-налоговой сфере — еще один ключевой элемент фи­нансовой системы современной России. Без полноценного решения проблемы сбора налогов и пополнения государственного бюджета переход на траекторию быстрого экономического роста практически неосуществим. За несколько последних лет вы­кристаллизовались следующие основные диспропорции между доходами экономики и налоговыми поступлениями: 1) уровень налогового бремени реального сектора не позволяет финансировать даже простое воспроизводство; 2) значительная часть эко­номики фактически выведены из-под налогообложения; 3) общая величина недоимок и неуплаченных санкций превысила все мыслимые пределы. Устранение вышена­званных диспропорций требует мер по снижению налогового бремени для произво­дителей, упорядочению налоговых поступлений и расходов государства.

Основной принцип достижения сбалансированного и ориентированного на эко­номический рост бюджета— опережающий рост бюджетных доходов при эффектив­ном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета долж­ны являться в первую очередь доходы, генерируемые хозяйствующими субъектами в результате экономического роста. Поэтому принципиальную значимость имеют на­логовые стимулы поддержания экономической конъюнктуры, в том числе в сфере малого и среднего бизнеса. Другие важные пополнения доходной части бюджета — доходы от реализации государством своей собственности, рентные доходы от ис­пользования природных богатств России, а также повышенные ставки налогообло­жения приобретаемых предметов роскоши, недвижимости, алкоголя.

Хотя Правительство РФ приступило к налоговой реформе, в ее русле крайне на­стоятельными остаются следующие меры.

1. Экстренная реструктуризация задолженности с установкой на получение в бюджет максимума «живых» денег при неукоснительном исполнении дальнейших бюджетных платеже.

2. Срочное упрощение системы налоговых платежей для малых и средних пред­приятий, установление для первых только двух платежей — социального налога и платы за лицензию, а для вторых — трех: названных плюс НДС.

3. Реформирование налогообложения предприятий реального сектора экономи­ки, которое должно привести к снижению нормы обложения и увеличению налого­вой массы. Необходимы, в частности, значительное снижение фискальной нагрузки для исправно платящих налоги предприятий, а также предоставление всем осталь­ным возможности перейти в категорию субъектов с пониженным налогообложением после погашения недоимок.

4. Немедленный перевод всей бюджетной сферы на сметную систему финанси­рования с введением штатного расписания, норм расходов, и т.п.

5. Совершенствование процедур формирования госзаказа на основе бюджетных расходов. Госзаказ должен содержать не только объемы, но и цены, а также качест­венные характеристики закупаемой продукции. Конкурсы целесообразно проводить с возможностью выбора вариантов более низких цен и более высокого качества. Уровень цен, фиксированных в госзаказе, следует превратить в важнейший стабили­зирующий фактор инфляционных ожиданий. Правительство должно диктовать цену товаропроизводителю, а не наоборот. Но все это реализуемо лишь при условии пол­ной и своевременной оплаты госструктурами своего заказа.

6. Полный перевод бюджетных денег в Казначейство под управление структур Центрального банка России — как по доходам, так и по расходам. Причем в отноше­нии расходов Казначейство должно выполнять все свои функции, в том числе по вы­плате наличных денег. Вместе с тем, учитывая то, что в настоящее время маневриро­вание свободными остатками средств на бюджетных счетах является важным инст­рументом воздействия региональных администраций на экономику территорий, не­обходимо предусмотреть механизм использования под контролем этих администра­ций временно свободных бюджетных средств для кратковременного кредитования экономики регионов.

Императив бюджетной политики — достижение сбалансированности между реализацией социальных обязательств госвласти и ее возможностями мобилизовывать финансовые ресурсы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Что­бы реально оценивать потенциал государства по выполнению своих обязательств, следует четко представлять себе положение дел в бюджетной сфере. В настоящее время бездефицитность бюджета — не более чем фикция. В действительности дефицит федерального бюджета «перетекает» в бюджеты субъектов Федерации. Это про­исходит потому, что реально не учитываются социальные обязательства регионов, являющиеся государственными. Так, перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы в 2001 г., согласно оценкам, приведет к существенной утрате устойчивости социальных обязательств субъектов Федерации, бюджеты которых по­теряют около 130 млрд. руб. при потерях федерального бюджета в 6 млрд.

Азбучная истина: единое государство обязано иметь единый госбюджет, кото­рый надлежит разрабатывать и принимать с учетом необходимости обеспечения должных расходов на уровне субъектов РФ. Процедуру утверждения федерального бюджета, оформляемого в качестве федерального закона, следует дополнить проце­дурой рассмотрения доходов и расходов консолидированного бюджета субъектов Федерации. Прогноз последнего, составной частью которого важно сделать феде­ральный бюджет, должен вноситься Правительством РФ в Федеральное Собрание.

Перспективы дальнейшего существенного падения налоговых поступлений от реального сектора экономики вынуждают в кратчайшие сроки начать снижение на­логового бремени. При этом следует исходить из того, что грамотно проведенное уменьшение налоговых ставок может привести к увеличению налоговых поступле­ний не только в будущем, но и в настоящем.

Нужны такие ставки по основным налогам и обязательным платежам, которые не подрывали бы собственную финансовую базу предприятий реального сектора для расширенного воспроизводства. Приблизительные оценки таких ставок поступле­ний: по НДС — не выше 10%; по налогу на прибыль — не выше 20: по всем видам социальных отчислений - не выше 25% налогооблагаемой базы. При этом в случае инвестирования прибыли в основной и оборотный капиталы льготы по налогу долж­ны сводить его ставку к нулю. Такой режим налогообложения целесообразно ввести на период не менее двух лет. Фактически речь идет о том уровне налогового бреме­ни, который можно считать нормальным исходя из стратегии долгосрочного соци­ально-экономического развития страны.

Естественно, что на первом этапе такое снижение должно распространяться только на предприятия, которые не имели перед бюджетом просроченной задолжен­ности, остальные же следует облагать по ранее действовавшим ставкам. Важно, что­бы эти предприятия получили возможность платить налоги по пониженным ставкам непосредственно после уплаты просроченной налоговой задолженности, а особо крупные предприятия — после подписания с фискальными органами договора о ре­структуризации долгов. Для преодоления бюрократизма и волокиты необходимо установить жесткий срок проведения соответствующих проверок.

3.5.Задачи региональной политики

В настоящее время социальный, институциональный и воспроизводственный аспекты деятельности региональных и местных органов власти и управления в зна­чительной степени затеняются необъятным перечнем текущих задач, среди которых:

оживление производства устранение кризиса платежей; «затыкание дыр» в снабже­нии; поддержание достойного уровня пенсионного обеспечения и регулярности вы­платы пенсии: обеспечение нормального функционирования ряда федеральных структур на территории и т.п. Такое положение вполне объяснимо в условиях пере­ходного периода, но не снимает с территорий ответственности за развитие и поддер­жание стабильности социальной сферы и ресурсного потенциала. А это требует нор­мализации долгосрочного аспекта деятельности территориальных администраций, отделение его в идейном, организационном и финансовом отношениях от их те­кущей работы. Названная проблема не нова и допускает широкий спектр решений — вплоть до создания в центре и на местах специальных органов, ответственных за долгосрочное развитие.

Учитывая вышеуказанные компоненты региональной экономической политики, она как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, не должна концентрироваться исключительно на проблемах спасения отдельных регионов. Важнейшей задачей является стимулирование «локомотивных регионов» или «ре­гионов с предпосылками ускоренного экономического развития». Региональная го­сударственная политика обязана стимулировать использование регионами реальных и возможных сравнительных преимуществ для наращивания экономического потен­циала и улучшения социальных условий на соответствующей территории.

Объединение регулирующих усилий федерального центра и субъектов Федера­ции предполагает эффективную организацию перераспределения компетенции и от­ветственности за экономическое и. главное, за социальное развитие между общерос­сийским и региональным уровнями государственной власти. До сих пор передача от­ветственности на уровень субъектов Федерации не сопровождалась адекватной по масштабам и структуре передачей ресурсов и полномочий. Одновременно происхо­дило постоянное изменение пропорций распределения доходов между федеральным и региональным уровнями в пользу первого. Подобная тенденция в перераспределе­нии доходов чревата гипертрофированной концентрацией функций экономической политики и социальных обязательств на собственно федеральном уровне. В этом случае достижение устойчивого экономического роста и эффективное поддержание социальных стандартов в региональном аспекте скорее всего, будут исключены, а возможности самих регионов по эффективному управлению социальными процесса­ми, увеличению ресурсного потенциала и по созданию институциональных условий, нацеленных на максимальное использование сравнительных преимуществ отдельных регионов, станут использоваться все в меньшей степени.

Настоятельная задача - изменение пропорций распределения доходов.

3.6. Роль государства

Роль государства в экономике и социальной сфере — ключевой вопрос эконо­мической программы.

Реальности нынешнего этапа и среднесрочной перспективы таковы, что госу­дарство должно естественно усилить свою ответственность и повысить эффектив­ность воздействия в таких традиционных областях общественной жизни, как управ­ление, оборона, поддержка социального комплекса, фундаментальной науки и обра­зования. Кроме того, учитывая особенности переходного периода и специфику эко­номики России, государство обязано существенно расширить ареал своей хозяйст­венной ответственности. К сфере исключительной его ответственности в экономике следует отнести военно-промышленный, агропромышленный и инфраструктурный комплексы.

В отношении ВПК центральная задача—социально-экономическая модерниза­ция. Она должна быть направлена, во-первых, на обеспечение обороноспособности страны, во-вторых, на достижение технологической и экономической конкуренто­способности военной и гражданской продукции на внутреннем и внешнем рынках. В этой связи предстоит осуществить следующую систему мер: 1) провести технологи­ческую модернизацию производственной базы средствами дифференцированной промышленной политики; 2) содействовать модернизации структуры и методов управления как на уровне ВПК в целом, так и применительно к отдельным предпри­ятиям, холдингам, финансово-промышленным группам; 3) поддержать обновление кадровой структуры комплекса в рамках специальной государственной программы, согласованной с действиями по технологическом обновлению производства. Наи­большие, возможности для развития и распространения технологии двойного назна­чения имеются а отраслях телекоммуникации, аэрокосмических производствах, в ка­чественной металлургии и в производстве специальных транспортных средств.

Применительно к ЛПК необходимо различать помощь селу и помощь сельско хозяйственному производству. Учитывая, что в сельской местности проживает треть российского населения, государство должно оказывать ему прямую финансовую поддержку в отношении газификации, электрификации, строительства дорог, учреж­дений образования и медицинского обслуживания. В случае реализации этой задачи сельскохозяйственное производство по условиям функционирования уже не будет принципиально отличаться от производства промышленного.

В то же время государство должно проводить активную линию на решение двух важнейших проблем, определяющих будущее нашего сельского хозяйства. Это, во-первых, «ножницы цен», для устранения которых необходимо ликвидировать моно­полизм торгово-посреднических структур и переработчиков сельскохозяйственного сырья. Во-вторых формирование цивилизованного рынка земли. Последний спосо­бен нормально функционировать и работать на экономику села только при наличии ряда условий, в том числе развитой инфраструктуры земельных банков, находящих­ся под патронажем государства.

Производственная инфраструктура формирует предпосылки нормального функционирования народного хозяйства как целого и фактически обеспечивает его «скрепы». Для России как северной, морской и территориально протяженной страны чрезвычайно важны развитие и надежное функционирование систем тепло- и элек­троснабжения, трубопроводного транспорта, автомобильных и железных дорог, мор­ских портов. Прогресс этих сфер, не дающий прямых коммерческих выгод, но пре­допределяющий эффективность всей экономики, должен находиться в центре вни­мания государства. Любые программы приватизации и разгосударствления здесь надлежит подвергать тщательной общественно-экономической экспертизе, призван­ной предотвратить разрушение инфраструктурной базы единства страны и подрыв основных прав населения.

4. Реформа власти и укрепление социальной базы реформ

Эффективное развитие экономики и социальной сферы возможна лишь на осно­ве эффективной системы власти. На пороге XXI столетия наше государство нуждает­ся в консолидации, преодолении практики несогласованности действий и расхожде­ния декларируемой и фактически проводимой политики. В условиях разделения вла­стей и федерализма необходимы установление и неуклонное соблюдение таких принципов, как распределение компетенции, непротиворечивость, реализуемость и верховенство законов, исключение взаимопересечений и дублирования регуля­тивных воздействий, приоритет федерального законодательства. Обязательным должно стать невмешательство федеральных властей в решения, эффективно прини­маемые и реализуемые на уровне субъектов Федерации, равно как и региональных властей — в соответствующие решения органов местного самоуправления.

Сильное российское государство — это эффективно функционирующая систе­ма, элементами которой являются действенные федеративные отношения, процве­тающая экономика, результативные государственное управление и власть. Один из главных приоритетов в деле его построения — достижение консенсуса по основным «правилам игры» между президентскими и правительственными структурами, с од­ной стороны, и ключевыми экономическими и политическими субъектами, — с дру­гой. В настоящее время многим из этих субъектов выгодна неэффективность рыноч­ных институтов, и задача состоит в преодолении их сопротивления, опираясь на ин­ституты гражданского общества и вовлекая в процесс принятия решений представи­телей среднего класса и нового частного бизнеса.

Обеспечение благополучия и достойной жизни граждан не может быть делом только власти, тем более лишь одного из ее уровней. Эта стратегическая цель требу­ет согласованных действий федерального центра, регионов и бизнеса. Создание пра­вового и организационного механизма, обеспечивающего такое согласование, — ос­нова стратегии развития государства. Темпы этого развития в предстоящий период будут определяться возможностями и условиями согласования и балансирования ин­тересов основных субъектов процесса, о котором идет речь. Прежде всего это каса­ется взаимоотношений федерального центра, региональных властей и частного биз­неса.

Реализация социальных целей развития государства предполагает практически работающий правовой, политический и хозяйственный механизм ответственности власти и основных субъектов экономики за достижение согласованных параметров уровня жизни. Это позволит строго разграничить обязательства и сферы ответствен­ности федерального центра, регионов, органов местного самоуправления, бизнеса и домохозяйств за повышение благосостояния и решение социальных задач. В то же время это явится основой для организации практической системы переговорных процессов между основными участниками общественного договора.

5. Основные элементы краткосрочной экономической политики

5.1. Текущая макроэкономическая ситуация.

Еще в конце первого полугодия 2000 г. наметились явные признаки снижения темпов промышленного подъема. Это выразилось, в частности, в резком замедлении динамики выпуска промышленной продукции: если в первом квартале среднемесяч­ные темпы его прироста составили 1,4%, то во втором квартале — всего 0,6%. В. третьем квартале темпы прироста промышленного производства упали до нуля.

Отмеченные изменения базовых макротенденций имеют фундаментальный ха­рактер, отражая качественные изменения модели экономического развития, произо­шедшие в течение 1999- -2000 гг. В период «экономического оживления», начавше­гося в октябре 1998 г. можно выделить две фазы экономического подъема. Первая фазы подъема — с октября 1998 г, по июнь 1999 г, — характеризовалась интенсив­ным промышленным ростом с темпом 2-3% в среднем за месяц; при этом конечный спрос в целом обнаруживал тенденцию к снижению. И по динамике, и по структуре промышленный подъем имел отчетливо выраженный восстановительный характер. Его локомотивами стали: 1) импортозамещение. возможности которого обусловли­вались как девальвацией рубля, так и ослаблением основных затрата образующих факторов; 2) инвестиции предприятий а запасы материальных оборотных средств. Основной вклад в прирост промышленной продукции внесли машиностроение и сырьевые отрасли при весьма умеренной роли отраслей потребительских. Исчерпа­ние потенциала «поверхностного импортозамещения» обусловило прекращение подъема в середине 1999 г.: темпы прироста промышленного производства снизи­лись до стагнационного уровня — 0.5% в месяц.

Вторая фаза подъема, начавшаяся в ноябре 1999 г., была в отличие от первой связана не с импортозамешением, а с волной расширения внутреннего и внешнего конечного спроса. Ключевой момент состоял в том, что различные сегменты россий­ской промышленности смогли «зацепиться» за расширение конечного спроса, хотя и в весьма неодинаковой степени. Рост промышленной продукции за семь месяцев (108,3%) почти совпал с масштабами расширения внутреннего конечного спроса (109,71 и экспорта. В части внутреннего спроса оживление опиралось на повышение реальных доходов населения и на возросшие за предшествующий период доходы предприятии. Рост внешнего спроса был связан прежде всего с резко "улучшившейся конъюнктурой мирового рынка.

Фаза стабилизации, наступившая с июня 2000 г., по-видимому, отражает исчер­пание энергии промышленного подъема.

Эти процессы негативно влияют как на динамику конечного спроса, так и на способность предприятий реагировать на его расширение; их развитие ведет к посте­пенному ухудшению финансовых результатов деятельности хозяйствующих субъектов. На макроуровне это проявляется в том, что доля валовой прибыли экономики и валовых смешанных доходов в ВВП неуклонно снижается. Что касается микроуров­ня, то опросы руководителей предприятий свидетельствуют: в сентябре и октябре 2000 г. прекратился рост прибыли в промышленности. Это в свою очередь негативно отразилось на состоянии оборотного капитала.

В результате в российской экономике возник эффект торможения, который дей­ствует сразу по следующим трем направлениям: 1) прекращение роста инвестиций, в составе источников финансирования которых более 50% суть собственные средства предприятий; 2) сокращение запасов материальных оборотных средств из-за посте­пенно ухудшающегося состояния оборотного капитала; 3) стабилизация и некоторое снижение физического объема экспорта вследствие роста затрат производителей и повышения реального валютного курса рубля. Данные три компоненты составляют около половины конечного спроса на товары. Этим и объясняется факт: хотя а ию­не— сентябре 2000 г. динамика оборота розничной торговли практически не ухуд­шилась по сравнению с предшествующей фазой подъема стабилизации инвестиций и снижения экспорта оказалось достаточно для того, чтобы промышленный подъем прервался.

Наряду с отмеченными конъюнктурными процессами проявились и более глу­бокие ограничения промышленного подъема.

Однако сложившаяся ситуация входа в стагнацию еще далека от того, чтобы быть необратимой.

Перспектива новой волны промышленного подъема связана прежде всего с монетизацией экономики — возобновившейся с мая 2000 г. тенденцией увеличения ре­альных остатков средств на счетах предприятий. Это немедленно вызвало снижение доли бартера в расчетах между предприятиями. За последующие месяцы она упала до рекордно низкого значения.

До сих пор монетизация экономики была связана в основном с внешнеэкономи­ческой деятельностью предприятий. В перспективе поддержание монетизации в ре­шающей мере будет зависеть от банковской системы.

Следует отметить, что хотя кредиты в реальном выражении и имеют тенденцию к росту, в целом банковская система еще не готова к масштабному расширению кре­дитования предприятий. Причины этого лежат как на стороне банков, так и на сто­роне предприятий.

Позитивный вариант развития в краткосрочной перспективе возможен при сле­дующих предпосылках: 1) мобилизации имеющихся резервов роста инвестиций, прежде всего связанных с вовлечением сбережений предприятий и населения в их финансирование и с сокращен», по ем вывоза капитала; 2) снижении относительных цен на товары и услуги естественных монополий; 3) дальнейшей монетизации хозяй­ственного оборота, прежде всего на основе расширения спроса на деньги со стороны предприятий; 4) роста реальных объемов банковского кредитования нефинансовых предприятий; 5) сохранении цена нефть на уровне не ниже 23—24 долл. за баррель в среднем за год.

Сохранение благоприятной ценовой конъюнктуры мировых рынков сырья спо­собствовало бы стабилизации экспорта на высоком уровне, соответственно сохране­нии сальдо торгового баланса в объеме 50—51 млрд. Это с большой вероятностью привело бы к дальнейшему укреплений рубля. Предотвращение еще большего раз­рыва между динамикой цен и валютного курса потребовала бы от Банка России чис­тых покупок валюты на открытом рынке в объеме около 10 млрд. долл. за год.

5.2. Меры по повышению темпов и устойчивости экономического роста Безусловная задача ближайшей перспективы — создание условий для преодо­ления ограничивающих темпы экономического развития факторов, которые непре­менно возникнут 2003—2005 гг. Необходимо разработать программу использования вероятных дополнительных доходов для создания условий более благоприятного развития экономики России. Не следовало бы направлять эти доходы на осуществле­ние выплат, сокращающих долговые обязательства. Естественно, погашение таковых одна из важнейших задач Правительства РФ. Но очевидно и то, что погашение за­долженности сверх необходимого уровня отбирает финансовые ресурсы у экономики и замедляет экономический рост. Вовлечение имеющиеся финансовых ресурсов в экономику безусловно может способствовать развитию инфляции. Вместе с тем ес­тественная задача федеральной исполнительной власти канализировать финансовые потоки так, чтобы эффект для экономического роста был максимальным, а инфляци­онные процессы оставались под контролем.

В последнее время крайне обострилась проблема износа основных фондов. Она имеет отношение к подавляющему большинству предприятий, но прежде всего — к крупным компаниям, поддерживающим энергетическую и транспортную инфра­структуры страны. В данной области действительно есть огромный спрос на капитал, но в нынешних экономических условиях его трудно реализовать, причем не только и не столько из-за недоступности заемных средств, сколько вследствие крупных кос­венных издержек по реализации проектов замены основных фондов. Учитывая современный мировой уровень технологий, в обозримой перспективе существенная часть вводимых а действие основных фондов должна базироваться на импортном оборудовании, тогда как внешнеторговая и таможенная политика государства пре­пятствует импорту производственного капитала. В результате, чтобы получить про­изводственный капитал, промышленности придется выплатить огромные налоги и пошлины. Проблема финансирования здесь не первостепенна, ибо масштабы нуж­ных сумм вообще ставят под вопрос выгодность замены изношенных основных фон­дов, и в нынешних обстоятельствах он решается не, а пользу их обновления.

Таким образом, в список государственных приоритетов попадают изменение налогово-таможенной идеологии и ориентация на освобождение импортируемого оборудования, не производимого в России, от таможенных пошлин. Ориентиром же таможенной политики в целом должен стать дальнейший перенос пошлин с импор­тируемого производственного оборудования на экспортируемое сырье и импорти­руемые потребительские товары. Это должно обеспечить прирост внутреннего спро­са на отечественные потребительские товары и облегчить расширение предложения такой продукции на внутреннем рынке.

Динамика внешнеторгового оборота Российской Федерации окажется сущест­венно выше, если задействовать механизм использования избыточных и фактически замороженных валютных резервов. Постоянный рост валютных резервов в руках де­нежных властей, обусловленный избыточным положительным сальдо внешней тор­говли, создает условия для существенного рывка в экспорте продукции обрабаты­вающей промышленности и для существенного обновления технологической базы экономики посредством расширения технологического импорта.

Представляется целесообразным использовать имеющиеся и возможные в 2000 г. дополнительные доходы на расширение государственного спроса и поддержку развития производственного кредита. В частности, можно было бы существенно уве­личить вложения в Российский банк развития. Российский сельскохозяйственный банк и в Агентство по реструктуризации кредитных организаций.

Настоятельно требует решения проблема эффективного управления сбербан­ковскими активами. В подавляющей степени эти ресурсы сформированы благодаря госгарантиям по вкладам населения, хотя Сбербанк РФ практически не участвует в разработке и проведении государственной, экономической политики.

Государственный спрос необходимо концентрировать прежде всего на вложе­ниях в инфраструктуру и в развитие высоких технологий. В связи с постепенной ли­квидацией дорожных фондов и выпадением доходов субъектов Федерации, целевым образом направлявшихся в дорожное хозяйство, а также с явно недостаточным раз­витием дорожной сети крайне важным представляется сохранить, используя допол­нительные ресурсы, должные объемы финансирования дорожного хозяйства. Это можно было бы осуществить либо напрямую, либо посредством учреждения ссудно­го фонда РФ, кредитующего исключительно субъектов Федерации на цели инфра­структурного развития

Существенное понижение ставки подоходного налога для наиболее обеспечен­ной части российских граждан представляется мерой вполне своевременной и даже запоздавшей, ибо она лишь фиксирует сложившуюся ситуацию. Однако применение единой ставки ко всем налогоплательщикам не представляется вполне целесообраз­ным: в условиях недоверия к государству в целом к фискальным органам в особен­ности многие рассматривают эту меру как способ выявления все доходов с после­дующим их изъятием. Представляется, что необходимо иметь минимум две ставки налогообложения граждан, но с законодательной записью о том, что они не могут повышаться хотя бы в течение пяти лет. При этом повышенная ставка налогообло­жения должна применяться к доходам, существенно превышающим средние. Коли­чественно такие доходы для 2001 г. можно было бы оценить в 700 тыс. руб., а ставку — в 25%.

Представляется необходимым объявить поэтапную программу перехода к стан­дартной для всего мира практике контроля за доходами и собственностью граждан. В этой программе могли бы содержаться следующие важнейшие мероприятия: 1) вве­дение надлежащего контроля за финансовой деятельностью частных предприятий; 2) совершенствование учета принадлежащей физическим лицам недвижимости и пре­доставление им возможности при своевременном декларировании имущества упла­чивать налог на недвижимость на минимальном уровне в течение довольно длитель­ного фиксированного периода: 3) проведение амнистии налогов на доходы физиче­ских лиц за 1992—1999 гг., не продекларированные в срок.

События последнего времени очередной раз продемонстрировали исключитель­но высокую зависимость России от ситуации на мировом рынке энергоносителей. На этом фене, несмотря на ту аксиому, что никакой долговременный устойчивый эко­номический рост невозможен без устойчивого функционирования и развития систем энергоснабжения, ныне постоянно возникают острейшие коллизии в обеспечении се­верного завоза и снабжения ГСМ посевных и уборочных работ в сельском хозяйстве. Хуже того, в последнее время участились прецеденты острого противостояния меж­ду крупнейшими топливно-энергетическими монополиями, приводящие к существенным срывам в текущем энергообеспечении народного хозяйства и населения и угрожающими энергетической безопасности страны в перспективе.

Исходя из этих соображений, необходимо хотя бы на первоначальном этапе расширить полномочия Минэнерго России с тем, чтобы текущий и перспективный балансы топливно-энергетических ресурсов позволяли экономике РФ развиваться устойчиво. Минэнерго должно вырабатывать энергетическую политику страны и иметь рычаги и возможности ее реализации.

Эти меры непосредственно направлены на преодоление текущих ограничений экономического роста и на повышение устойчивости экономического развития россии. Однако поддержание устойчивого экономического роста в краткосрочной перспективе является необходимым условием достижения стратегических целей развития страны.