Скачать

Разделение властей в современной России

"Разделение властей в современном Российском государстве"

1. Вступление.

2. Происхождение принципа разделения властей.

3. Разделение властей в мировой конституционной практике.

4. Разделение властей в дореволюционной России, в Советском государстве и в период конституционных реформ.

5. Разделение властей в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.

6. Непосредственная демократия, система избирательных органов и "избирательная власть".

7. Глава государства - Президент РФ и органы при нём.

8. Законодательная "ветвь власти" и "особое ответвление" - "учредительная власть".

9. Исполнительная "ветвь власти", исполнительные органы и "особое ответвление" - органы Банка России.

10. Судебная власть. Суды и органы при судебной власти.

11. Независимые контрольные и надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля, омбудсманы) в системе разделения властей. "Контрольно-надзорная власть".

12. Местное самоуправление в системе публичной власти.

13. Общественные объединения, средства массовой информации.

14. Заключение.

Список нормативных актов.

Список литературы.

Приложение. Система политической власти, государственных органов и их подразделений (схема).

1. Вступление.

Принцип разделения властей является одним из основных принципов организации государственной власти и одним из основополагающих принципов организации и функционирования демократического, конституционного, правового государства.

Принцип разделения властей означает, что законодательную деятельность должен осуществлять представительный (законодательный) орган, исполнительно-распорядительную деятельность (государственное управление, государственное регулирование) - органы исполнительной власти, правосудие - суды, при этом "ветви власти" самостоятельны, организационно и функционально независимы друг от друга, что не исключает их взаимодействие и взаимный контроль. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль. Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать государственно-властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти или должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Три независимые "ветви власти" - законодательная, исполнительная и судебная - могут сдерживать, уравновешивать, контролировать друг друга, не допуская нарушения законов, это так называемая "система сдержек и противовесов".

Принцип разделения властей получил широкое признание в мировой конституционной практике. Закреплён и в Конституции РФ 1993 года¹. Однако с тех пор, как принцип разделения властей был сформулирован и получил признание, прошло более 200 лет. Жизнь на месте не стоит, и за это время произошли существенное изменения как в теоретическом понимании принципа разделения властей, так и в конституционной практике его реализации в разных государствах.

Исследование разделения властей в современном Российском государстве представляет интерес ещё и потому, что Россия встала на путь построения современного конституционного государства, а принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти в Российской Федерации сравнительно недавно. Существующая система разделения властей сложилась в последние десять-пятнадцать лет.

Конституционное развитие современной России (в том числе и в организации государственной власти) сочетает традиции российского дореволюционного конституционализма, наследие Советской власти, конституционные заимствования у зарубежных государств, а также современные отечественные нововведения. Поэтому не обойтись без исторического и сравнительно-правового анализа конституционной практики разделения властей в зарубежных государствах, отечественного конституционного развития.

Чтобы понять, как работает принцип разделения властей в современном российском государстве, необходимо рассмотреть систему государственных органов с точки зрения разделения властей. Исследование разделения властей предполагает рассмотрение "основных ветвей власти" - законодательной, исполнительной, судебной, механизмов их взаимодействия и форм влияния друг на друга. Однако этим данное исследование не ограничивается.

Особое внимание хотелось бы обратить на проблемные моменты, связанные с функционированием государственных органов, не укладывающихся в традиционную триаду "ветвей власти", таких, как глава государства, органы прокуратуры, органы финансового контроля, избирательные комиссии. Именно эти органы, именно их место в системе разделения властей являются основным предметом данного исследования. Государственные органы с особым статусом существуют во многих конституционных государствах, однако их количество, состав и влияние в различных государствах отличаются. В тех государствах, где их достаточно много и где они играют значительную роль (в том числе и в современной России), они могут образовывать системы органов (органы прокуратуры, избирательные комиссии), обособляться в "особые ответвления власти" и даже объединяться в "дополнительные ветви власти"¹, а сам принцип разделения властей (то есть принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную "ветви власти") нуждается в некотором переосмыслении.

В настоящей работе проводится функциональный анализ государственных органов и их систем, и на основе функционального анализа, с учётом функциональной общности, государственные органы и группы государственных органов объединяются в "ветви и ответвления власти". Приводятся также критерии обособления "ветвей власти", на их основе даётся обоснование "дополнительных ветвей власти" - "избирательной власти", "президентской власти", "контрольно-надзорной власти". "Избирательная власть" рассматривается как сложное публично-властное образование, включающее избирательный корпус и его власть, осуществляемую на выборах и референдумах, и систему избирательных органов.

В данной работе рассматривается разделение властей "по горизонтали", то есть распределение компетенции между "ветвями власти" и их "ответвлениями". Разделение власти "по вертикали", то есть распределение компетенции (разграничение предметов ведения и полномочий) между федеральными и региональными органами государственной власти¹, в данной работе практически не затрагивается.

Разделение властей в современном российском государстве будет разобрано в основном на системе федеральных государственных органов. В меньшей мере будут разобраны региональные органы государственной власти, а также местное самоуправление и институты непосредственной демократии как элементы публичной, политической власти.

При проведении исследования автор поставил перед собой задачу разработать и представить такую схему разделения властей, которая в рамках "основных и дополнительных ветвей власти" и "особых ответвлений власти" охватывала бы всю систему государственных органов, включая государственные органы с особым статусом. При этом "ветвь власти" должно объединять функциональное сходство. Схема должна быть по возможности универсальной и применимой к любой конституционной системе государственной власти. Эта схема неизбежно затрагивает и родственные политические институты, наряду с государственными органами являющиеся субъектами публичной, политической власти - институты непосредственной демократии и органы местного самоуправления.

2. Происхождение принципа разделения властей.

Принцип разделения властей впервые сформулирован английским просветителем ХVII века Дж.Локком. Будучи противником тирании, сторонником "теории общественного договора", компромисса, обосновывая сложившийся в Англии после "славной революции" государственный строй, он в сочинении "Два трактата о государственном управлении" предложил разделение властей по трём сферам на законодательную (в лице Парламента), исполнительную (во главе с монархом) и федеративную (осуществляющую внешнеполитические функции, причём её отделение от исполнительной непринципиально), к исполнительной власти были отнесены и суды.

Французский просветитель Ш.Л.Монтескье в трактате "О духе законов" предложил традиционную модель разделения властей: власть принадлежит народу, законодательная власть осуществляется собранием представителей и выражает интересы народа, исполнительная власть (опять же во главе с монархом) ограничена по своей природе, она осуществляет законы, судебная власть "карает преступления и разрешает столкновения частных лиц". Разделение властей Монтескье считал критерием "умеренных" и "неумеренных" форм правления. Однако в конституционном проекте Монтескье речь еще не идёт о равновесии властей, законодательная власть предполагается верховной. Ж.Ж.Руссо также поддерживал теорию разделения властей, но в основе государственной власти он видел суверенитет народа и большое значение придавал непосредственной демократии.

Соединённые Штаты Америки изначально создавались как республика, причём сначала как конфедерация, а затем как федеративное республиканское государство. "Отцы-основатели" существенно развили теорию разделения властей. Они обосновывали необходимость обособления и независимости трёх основных ветвей власти, сильной исполнительной власти, системы сдерживания и уравновешивания властей (это так называемая "система сдержек и противовесов"). Доминирующая власть - законодательная, поэтому необходимо устранить угрозу с её стороны. Решение было найдено в бикамерализме - разделении парламента на две палаты, причём верхняя палата избирается иным образом и сдерживает нижнюю, рассматривая её решения. При этом предполагалась особая роль судебной власти.

3. Разделение властей в мировой конституционной практике.

3.1. Разделение властей между главой государства, парламентом и правительством и основные формы правления.

Форма правления в конституционном государстве характеризует схему разделения властей, в первую очередь между главой государства, парламентом и правительством. В разных конституционных государствах были установлены различные формы правления и сложились различные системы разделения властей.

При ограниченной (дуалистической) монархии (Великобритания после "Славной революции", Российская империя между двумя революциями) законодательная власть принадлежит парламенту, монарх формирует правительство и обладает правом абсолютного вето. В парламентарной монархии (Великобритания, Япония) монарх является номинальным главой государства и свои полномочия самостоятельно не осуществляет. Монарх формирует Правительство из представителей политических партий, победивших на парламентских выборах и составивших парламентское большинство. Монарх может иметь и другие полномочия (роспуск парламента, право вето), но осуществляет их по совету правительства. Выражение парламентом недоверия правительству влечёт отставку последнего. Фактическим главой государства является глава правительства. Система может эффективно функционировать только при устойчивой двухпартийной системе, при многопартийной системе действуют коалиционные правительства, возможна частая смена правительств (так называемая "правительственная чехарда").

Наиболее полно принцип разделения властей проведён в Конституции США 1787 года, в форме президентской республики. Основные черты этой формы правления - строгое разделение властей, президент избирается внепарламентским путём, возглавляет правительство и всю систему исполнительной власти, обладает правом отлагательного вето и не вправе распускать парламент. Такая форма правления может функционировать независимо от системы партий, однако она не предусматривает механизмов разрешения конституционных кризисов.

Парламентарная республика (Италия) отличается от парламентарной монархии тем, что президент - номинальный глава государства - избирается парламентом, в определённых случаях он может распускать парламент, он может осуществлять часть своих полномочий самостоятельно, но большинство актов требуют контрассигнации. Конституционная практика идёт по пути сокращения полномочий Президента: в Италии даже традиционную для главы государства представительскую функцию (участие в заседаниях глав "большой восьмёрки", переговоры на высшем уровне) осуществляют главы правительств, а фактически - реальные главы таких государств.

3.2. Смешанная форма правления.

На мой взгляд, для нашей страны наиболее поучителен пример конституционного развития Франции. При многопартийной системе и неустойчивом гражданском обществе, в почти двухсотлетней череде революций, переворотов, кризисов, реставраций сменились почти все мыслимые формы правления, и они все показали свои недостатки. Только полупрезидентская V республика, установленная под руководством Шарля де Голля, смогла эффективно функционировать при многопартийной системе и принесла стране стабильность. Основные черты полупрезидентской республики - широкие полномочия президента, избираемого прямыми, реже косвенными выборами, он не входит непосредственно ни в одну из основных ветвей власти, координирует их деятельность, может распускать парламент или одну из его палат, формирует правительство и направляет его деятельность. Правительство несёт политическую ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Полупрезидентской республикой, на мой взгляд, является и Российская Федерация по Конституции 1993 года.

Полупарламентская республика (Германия) отличается более сложным порядком отправления правительства в отставку, что снижает вероятность правительственных кризисов (в Германии, чтобы сместить канцлера, необходимо избрать нового, простой, деструктивный вотум недоверия влечёт роспуск парламента).

Полупарламентская и полупрезидентская республика - самые устойчивые формы правления, но президентская и та же полупрезидентская, на мой взгляд, более демократичны, так как не только Парламент, но и Президент получает свой мандат непосредственно от народа.

Одна из последних тенденций в мировой конституционной практике - сближение форм правления. После 1958 года всё большее распространение получает смешанная (президентско-парламентская, полупрезидентская) форма правления, получила реализацию она и в Конституции РФ 1993 года.

3.3. Советская и суперпрезидентская формы правления.

Для двух республиканских форм правления разделение властей не характерно. При советской власти вся полнота власти принадлежит представительным органам - Советам (формально - народу), исполнительные и иные органы формируются советами и им подконтрольны, обычно советская республика сочетается с однопартийной системой, правящая партия через безальтернативные выборы направляет своих представителей в Советы, через Советы - в другие органы, диктует государственным органам свою волю. Для суперпрезидентской республики характерно огромное сосредоточение полномочий в руках главы государства: он по своему усмотрению формирует правительство, распускает парламент, изменяет законодательство, назначает референдумы. Президент избирается народом, но он может обеспечить себе победу на выборах за счёт административного ресурса, иногда проводятся референдумы о продлении полномочий Президента. Суперпрезидентская форма правления обычно характерна для авторитарных режимов, но на короткий срок может быть установлена для выхода из конституционного кризиса (например, в России в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 года).

3.4. Основные тенденции развития разделения властей..

С течением времени концепция разделения властей стала подвергаться модификациям, в конституциях стали появляться положения, уходившие от первоначальных жёстких схем. Авторы принципа разделения властей предполагали верховной законодательную власть, однако в течение ХIХ-ХХ веков в различных государствах усиливалась не законодательная, а исполнительная власть, что объясняется усложнением управления в условиях индустриального и информационного общества. Там же, где сильна была законодательная власть, она оказывалась под сильнейшим влиянием политических партий, что при многопартийной системе приводило к неустойчивости системы государственной власти и частой смене правительств, при однопартийной системе - к диктату партии. В современном понимании концепции разделения властей речь идёт не о разделении трёх абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти на три "ветви власти", организационно и функционально самостоятельные. Не может быть нескольких властей в едином государстве, и не могут "ветви власти" действовать в изоляции друг от друга. Наоборот, участвуя в осуществлении функций государства, в решении государственных задач, государственные органы неизбежно втягиваются во взаимодействие. Кроме того, всё большее распространение получили государственные органы с особым статусом, не входящие в традиционную триаду "ветвей власти", в научных трудах и некоторых конституциях появились положения об избирательной, учредительной, контрольной, информационной власти и других её "ветвях" и "ответвлениях". Есть такие органы и в России, и о них речь пойдёт ниже.

Обобщая вышесказанное, отметим общие тенденции развития концепции разделения властей в мировой конституционной практике: (1) утверждение единства государственной власти, (2) дифференциация власти, обособление "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, (3) сближение форм правления, распространение смешанной формы правления, (4) усиление исполнительной власти.

4. Разделение властей в дореволюционной России, в Советском государстве и в период конституционных реформ.

4.1. Дореволюционная Россия.

При абсолютной монархии вся власть сосредоточена в руках самодержавного монарха, и говорить о разделении властей не приходится. Конституционный проект М.М.Сперанского предполагал установление конституционной монархии, введение представительных органов сверху донизу, а также разделения властей, причём законодательную власть предполагалось закрепить за Державной Думой, исполнительную власть - за монархом, судебную власть - за судебной системой во главе с Сенатом и с судами присяжных, некоторое объединение власти допускалось в лице Государственного Совета. Свои конституционные проекты были и у декабристов. Пестель предлагал проект республиканского устройства с разделением власти на законодательную, исполнительную (вместе с судебной) и "блюстительную" (контрольную), а также широкое распространение народных вече. Проект Конституции Муравьёва предусматривал конституционную монархию, федеративное устройство, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, двухпалатный парламент. Император Александр II провёл судебную, городскую и земскую реформы, фактически были созданы единая судебная система и местное самоуправление. Кроме того, конституционный проект М.Т.Лорис-Меликова предполагал учреждение представительного законосовещательного органа. В 1905-1906 годах, после учреждения Государственной Думы и установления конституционной, дуалистической монархии принцип разделения властей получил определённое закрепление. Согласно Манифесту от 17 октября 1905 года и Основным государственным законам 1906 года верховная власть принадлежала императору, но она уже не была неограниченной. Законодательная власть принадлежала императору в единении с Государственной Думой и Государственным Советом, "власть управления" (исполнительная власть) - императору, судебная власть - судам, установленным законом (осуществлялась ими от имени императора). Совет министров из совещательного органа при императоре преобразован в самостоятельное правительство. Конституционная монархия просуществовала немногим более 10 лет, и в 1917 году, после отречения Императора Николая II от престола, имело место не разделение властей, а двоевластие Временного правительства и Советов рабочих и солдатских депутатов.

4.2. Период Советской власти.

В Советском государстве принцип разделения властей, как и многие другие правовые принципы, отрицался как неприемлемый и "буржуазный". Формально, по Конституции, вся власть принадлежала народу и осуществлялась им через Советы народных депутатов, которые составляли политическую основу СССР. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Кроме того, почти все государственные органы формировались Советами. Никакого разделения властей, только полновластие Советов. Парадокс заключался в том, что и Советы в своей власти были ограничены. Коммунистическая партия, "руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций", путём безальтернативных выборов проводила своих представителей в Советы, а через Советы - и в другие государственные органы. Партийные организации не просто вмешивались в деятельность государственных органов, а руководили ими. Реальной властью обладала партийная верхушка (Политбюро ЦК КПСС), а Съезды КПСС (которые по Уставу КПСС являлись высшими партийными органами) и Пленумы ЦК КПСС носили парадный характер все решения утверждали единогласно.

4.3. Конституционные реформы 1988-1993 годов.

Вновь о разделении властей вспомнили в период конституционных реформ. В 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, создана двухступенчатая система высших представительных органов (Советов) - народные депутаты избирались гражданами, а Верховный Совет формировался Съездом народных депутатов. Кроме того, поправки предусматривали возможность выдвижения независимых кандидатов в депутаты. Первые альтернативные выборы народных депутатов СССР в 1990 году стали большим событием в политической жизни страны. Год спустя аналогичные изменения были внесены и в Конституцию РСФСР, а в 1990 году состоялись альтернативные выборы в Советы всех уровней. В том же 1990 году введён пост Президента СССР, учреждены Совет Федерации и Комитет конституционного надзора СССР. Президент СССР рассматривался как глава государства. Вопрос о введении должности Президента РСФСР был вынесен на всенародный референдум 17 марта 1991 года (одновременно с референдумом о судьбе СССР), а 12 июня 1991 года впервые в отечественной истории прошли всенародные выборы Президента России, им избран Б.Н.Ельцин. Конституция РСФСР рассматривала Президента не как главу государства, а как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти. Он имел право отлагательного вето на принимаемые Верховным Советом законы (в отношении актов Съезда у него такого права не было). Исполкомы Советов были преобразованы в самостоятельные исполнительные органы - Администрации. Как самостоятельная "ветвь власти" оформляется судебная власть, помимо судов общей юрисдикции создан Конституционный Суд РФ, создана система арбитражных судов. Районные и городские Советы и администрации обновлённым законодательством определяются не как органы государственной власти, а как органы местного самоуправления. В 1992 году, после распада СССР, принцип разделения властей, провозглашенный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 года, был закреплён в Конституции Российской Федерации - России. Однако увеличение числа конституционных поправок приводило к многочисленным противоречиям (достаточно отметить, что в статью 3 Конституции был введён принцип разделения властей, а из статьи 2 не был исключён принцип полновластия Советов). В такой противоречивой системе был заложен конституционный кризис, и разрешить противоречия можно было только путём принятия новой Конституции. Вопрос о разделении властей встал в декабре 1992 года, когда Съезд народных депутатов очередной раз не утвердил Председателя Правительства, а Президент, выступив на Съезде, подверг резкой критике его работу и попытался сорвать его заседание, и в марте 1993 года, когда Президент в телеобращении объявил о введении "особого положения" (смысл которого состоял в том, что решения Съезда и Верховного Совета, нарушающие принцип разделения властей, объявлялись не имеющими юридической силы), а Съезд предпринял попытку отрешить Президента от должности. После провала импичмента 25 апреля был проведён всероссийский референдум по четырём вопросам, народ поддержал Президента и проводимые им экономические реформы, однако конституционное большинство, необходимое для роспуска Парламента, достигнуто не было (несмотря на то, что более двух третей проголосовавших избирателей проголосовали за досрочные выборы депутатов). После референдума Президент опубликовал свой проект Конституции РФ, а в июне созвал Конституционное Совещание, которое на основе президентского проекта разработало проект новой Конституции со смешанной, полупрезидентской формой правления, широкими полномочиями Президента и двухпалатным Парламентом (проект Конституционной комиссии Верховного Совета в основном сохранял существующую систему государственной власти). Верховный Совет постоянно вмешивался в деятельность Правительства, Центрального банка, пытался распоряжаться бюджетными средствами, что приводило к всплескам инфляции. Руководство Верховного Совета готовило конституционные поправки, лишающие всенародно избранного Президента реальной власти, однако Президент их опередил.

21 сентября 1993 года Президент РФ подписал Указ "О поэтапной конституционной реформе в РФ" и в телеобращении представил основные его положения. В целях разрешения затяжного конституционного кризиса Президент в нарушение действующей Конституции распускает и упраздняет Съезд народных депутатов и Верховный Совет, выборы в Государственную Думу назначаются на 12 декабря, вводится в действие положение об органах государственной власти на переходный период. Руководство распущенного Верховного Совета при поддержке Конституционного Суда объявляет о прекращении полномочий Б.Н.Ельцина и возложении обязанностей Президента на Вице-президента А.В.Руцкого, формирует "параллельное правительство", однако реальной власти у него не было. Дом Советов России (в настоящее время - Дом Правительства РФ) стал штабом сопротивления. 3 октября вооружённые сторонники распущенного Парламента по призыву А.В.Руцкого предприняли попытку штурма мэрии Москвы и Останкинского телецентра. Президент объявил чрезвычайное положение и отдал приказ о штурме Дома Советов силами Вооружённых Сил России. Вооружённые столкновения в центре Москвы привели к многочисленным жертвам. Эти трагические события из нашей недавней истории являются наглядным примером возможных последствий глубокого конституционного кризиса и нерешённости проблемы разделения властей. После октябрьских событий Президент ликвидирует систему Советов по всей стране, исполнительно-распорядительные полномочия передаются региональным и местным администрациям. 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Федеральное Собрание, было проведено всенародное голосование по Конституции, и при едва превысившей 50 процентов активности избирателей, небольшим перевесом была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая ту систему государственной власти и ту модель разделения властей, которые исследуются в настоящей работе.

5. Разделение властей в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.

5.1. Конституционное закрепление разделения властей.

Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ "единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ". Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"¹. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

Согласно статье 10 Конституции РФ "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".

Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл работы). Глава государства - Президент РФ - не вписывается в триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми: Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы

5.2. Проблемы разделения властей в Российском государстве и государственные органы с особым статусом.

Тремя основными "ветвями власти", даже вместе с институтом главы государства, система государственных органов РФ (и многих других государств мира) не ограничивается. Как справедливо отмечает В.Е.Чиркин, "в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей"¹. В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры (во главе с Генеральной прокуратурой), органы финансового контроля (Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы), омбудсманы (Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ). К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится о их месте в системе разделения властей. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Зачастую такие органы искусственно относятся к одной из основных "ветвей власти", особенно хорошо это видно на примере прокуратуры¹. Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение: "Non ex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat" - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму². Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют. М.В.Баглай определяет большинство из этих органов как "органы государственной власти с особым статусом"³. О.Е.Кутафин свидетельствует о наличии "органов президентской власти" и "особой группы государственных органов прокуратуры"⁴. В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что "концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер", что "в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию"⁵.

В большинстве конституционных государств, в которых принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные органы с особым статусом. Наличие в государстве таких органов и даже их систем ещё не опровергает теорию разделения властей. Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастает они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", а сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), на мой взгляд, нуждается в переосмыслении.

5.3. Методы исследования разделения властей.

В настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется система государственных органов Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии, местное самоуправление и некоторые другие негосудартсвенные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится к исследуемой теме.

Политическую власть и государственные органы "по вертикали" предлагаю подразделять по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни. В основу такой классификации положена не принадлежность к системе федеральных либо региональных органов государственной власти, а территориальная сфера действия соответствующих органов.

Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они мне представляются, следующим образом:

(1) избирательные органы (комиссии), образующие вместе с избирательным корпусом "дополнительную ветвь" власти - "избирательную власть".

(2)