Скачать

Политика занятости

ПОВОЛЖСКИЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ

ИНСТИТУТ СЕРВИСА

КАФЕДРА «»

НА ТЕМУ: « Государственная политика

в сфере труда в современной России »

Ивкович С. Н.

Проверила: Иванина

Нина Михайловна

г. Тольятти

1999 г.

2

Содержание

Введение стр. 4

I. Политика занятости в России

1.1 Специфика трудовых отношений в России стр. 5

1.2 Цели и задачи российской политики занятости стр. 7

1.3 Сфера занятости

1.3.1 Ситуация в сфере занятости стр. 12

1.3.2 Основные тенденции и проблемы занятости стр. 14

населения

1.3.3 Принципы корректировки политики

занятости стр. 16

1.3.4 Особенности государственной политики

занятости стр. 18

1.3.5 Меры по стабилизации ситуации в сфере

занятости стр. 19

1.4 Основы финансовой политики занятости в России стр. 21

1.5 Методы оценки эффективности государственной

политики занятости стр. 26

II. Российская политика на рынке труда

2.1 Становление российского рынка труда стр. 39

2.2 Российский рынок труда

2.2.1 Особенности российского рынка труда стр. 42

2.2.2 Напряженность на российском рынке труда

и механизмы ее преодоления стр. 46

2.3 Политика государства на рынке труда стр. 58

2.4 Политика занятости на уровне субъекта Федерации стр. 62

2.5 Современная парадигма рынка труда стр. 69

III. Перспективные направления государственной политики

занятости в России стр.

Заключение стр.

Литература стр.

4

ВВЕДЕНИЕ

При рассмотрении проблем занятости нужно различать понятия «политика занятости» и «политика на рынке труда», которые часто отождествляются.

5

1. ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ В РОССИИ
1. СПЕЦИФИКА ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

Формирование в России рынка труда диктует необходимость разработки политики занятости, учитывающей специфику переходной экономики, национальные особенности, менталитет населения. Это не исключает использование некоторых принципов и подходов, характерных для стратегий занятости в странах с рыночным хозяйством, что, однако, возможно лишь при условии их адаптации к российским реалиям.

В России трудовые отношения как контекст политики занятости имеют специфику, которая определяется рядом факторов.

Рыночные отношения в сфере труда находятся в процессе становления.

Непосредственным следствием спада производства становится не рост безработицы, как это происходит в условиях развитого, эффективно функционирующего рынка труда, а нарастание внутрипроизводственной незанятости. Анализ работы предприятий последних лет показывает, что скрытая безработица увеличивается значительно более быстрыми темпами, чем открытая. Резкое сокращение производства не сопровождается адекватным высвобождением рабочей силы. Если за период с 1990 до середины 1995 г. объем ВВП упал на 40 %, а промышленного производства – на 51 %, то общее снижение занятости достигло, по данным официальной статистики, 9 %, а в промышленности – 23,2 %. Согласно обследованию промышленных предприятий, проведенному Центром исследований рынка труда Института экономики РАН, в 1995 г. излишки рабочей силы на предприятиях оценивались их руководством в среднем на уровне 26,2 % против 18 % в 1992 г. Об избытке работников в 1995 г. заявили 35,5 % руководителей.

(Преобладание нерегистрируемой и скрытой безработицы выдвигает на первый план проблему расчета ее уровня и структуры. Строить политику занятости исходя из официальных данных, отражающих лишь верхушку айсберга, нецелесообразно. В качестве методики исчисления фактического уровня безработицы можно использовать сложный индекс, предложенный известным деятелем МОТ Г. Стэндингом. В состав индекса включены помимо официально зарегистрированных безработных также и фактически безработные, по тем или иным причинам не подлежащие регистрации, лица, занятые сокращенный рабочий день (неделю) или имеющие рабочее место, но из-за отсутствия работы не работающие, пассивно безработные. Уровень безработицы, рассчитанный по

6

такой методике, в Великобритании, например, превышает официальный на 25 %. В России расхождение с официальными данными должно быть еще более значительным. )

Инфляция и экономический хаос оказывают двоякое воздействие на заработную плату: происходит дальнейшее снижение и без того низкой реальной заработной платы, особенно в государственном секторе, и возрастает отрыв величины вознаграждения за труд от его результатов, качества и сложности. В результате заработная плата утрачивает свойственную ей в рыночной экономике функцию распределения труда между различными секторами экономики в соответствии со спросом. Это приводит к нарастанию диспропорций между структурами спроса на труд и его предложением в профессионально-квалификационном, отраслевом, территориальном и других аспектах. Консервации структурных диспропорций способствует искусственное поддержание завышенного спроса на рабочую силу.

В сравнении со средствами, имеющимися в распоряжении центральной и местной власти в развитых странах, финансовые, материальные и кадровые ресурсы, которыми располагают соответствующие государственные органы в России для разработки и проведения политики занятости, крайне ограничены. Поэтому качественно иное значение приобретает правильный выбор приоритетов.

7

В практике государственного управления экономикой России одной из актуальных задач сегодня является уточнение некоторых параметров политики занятости на период до 2000 г. и более отдаленную перспективу.

Государственная политика занятости является выражением конституционных прав граждан социального государства на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, включая свободное распоряжение своими способностями к труду и выбор видов деятельности. Исходя из этого принципы государственной политики занятости, сформулированные в ст. 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», нуждаются в дополнении.

Представляется, что в их число нужно включить обязательства государства по формированию рациональной структуры занятости. Она должна отвечать общественным потребностям и требованиям рынка, способствовать достижению сбалансированности предложения рабочей силы и рабочих мест, созданию новых рабочих мест и повышению эффективности существующих, развитию трудового и интеллектуального потенциала, а также совершенствованию систем обучения и переобучения, распределительных отношений в трудовой сфере.

По мнению автора, речь должна идти о ее приоритетности во всей макроэкономической политике. Объектом государственной политики занятости выступает все трудоспособное население, а субъектом ее практической реализации – правительство и Федеральное Собрание.

Политику занятости нельзя сводить лишь к помощи безработным, как это наблюдается сегодня в России, где все разговоры вертятся вокруг адаптации к рынку традиционных контингентов риска, испытывающих трудности в процессе поиска работы или находящихся под прямой угрозой высвобождения. Теоретической базой для столь упрощенного взгляда является, видимо, вульгарной трактовкой пространства рынка труда как сферы, охватывающей исключительно безработных и вакансии, а не всю совокупность отношений в области занятости.

В мировой науке и практике уже давно сформировалось и нашло практическое воплощение понимание политики занятости как инструмента наиболее полной реализации и развития трудового потенциала населения. Меры, направленные на помощь безработным, составляют органическую часть этого более широкого контекста. Так, документ,

8

подготовленный Международным центром экономического роста, ставит в один ряд с сокращением безработицы следующие стратегические цели политики занятости:

• более полное использование недоиспользуемой рабочей силы;
• создание возможностей продуктивной и хорошо оплачиваемой занятости;
• инвестирование в человеческий капитал в целях увеличения индивидуальной производительности в сочетании с адаптированием технологических процессов к возможностям работников;
• стимулирование механизмов адаптации к требованиям рынка (прежде всего содействие развитию производственной и социальной инфраструктур).

Политика занятости призвана задействовать весь круг факторов, определяющих успех трудовой деятельности человека, критериями которого служат обычно размер заработка, стабильность занятости, продвижение по службе и т.д. Некоторые из этих факторов зависит от свойств и установок самого человека, другие находятся вне его. К первым относятся качественные параметры рабочей силы (уровень образования и профессиональной подготовки, состояние здоровья, наличие позитивной трудовой мотивации), ко вторым – состояние экономической конъюнктуры, прежде всего структура и динамика рабочих мест.

Главным инструментом достижения стабильности экономического положения каждого члена общества и всего общества в целом считается накопление и сохранение человеческого капитала, проведение в жизнь стратегий, побуждающих людей поддерживать, совершенствовать и модифицировать свои навыки и умения на протяжении всей жизни посредством образования и профессиональной подготовки. Во многих странах бытует точка зрения, что повышение образовательного уровня малоимущей части населения поможет не только значительно увеличить доходы этих слоев и тем самым сократить масштабы экономического неравенства, но и сформировать мотивацию к более содержательной творческой работе.

Однако экономическая ситуация, сложившаяся в 70-80-х годах в США и распространившаяся впоследствии на другие развитые страны, показала, что образование является источником роста эффективности труда работников (а вместе с тем и их личных доходов) и национального дохода станы лишь в том случае, когда создано условия для его реального производительного использования.

9

Всплеск безработицы среди высококвалифицированных работников в середине 70-х годов, последствия которого приобрели хроническую форму, привел к осознанию того, что

рост качества предложения труда должен сопровождаться ростом качества спроса. Таким образом, в поле зрения политики занятости попала задача улучшения структуры рабочих мест. Разрабатываются программы, направленные на оптимальное использование потенциала работников. Основой таких программ в западноевропейских странах является индивидуальный подход к каждому занятому в фирме, предоставление возможности повышения квалификации на рабочем месте по индивидуальному плану и консультирование по вопросам карьеры.

Улучшение качества рабочих мест с точки зрения перспективы профессионального роста, оплаты труда и обогащения его содержания – ключевая проблема, стоящая перед политикой занятости.

Подобная концептуальная направленность этой политики в развитых странах может быть взято на вооружение при разработке стратегии занятости в России.

Преимуществом России по сравнению, например, со странами третьего мира, к которым она близка по ряду социально-экономических, экологических и других параметров, является отвечающей мировым стандартам высокий уровень образовательного и профессионально-квалифицированного потенциала населения. По качеству подготовки кадров по ряду профессий и специальностей (теоретическая физика, математика и другие.) Россия до недавнего времени занимала одно из ведущих мест в мире. Однако быстрое снижение заработной платы и падение престижа большого количества профессий и специальностей, требующих труда высокого качества, приводит сегодня к тому, что страна теряет накопленный человеческий капитал.

Если сравнить структуру рынка труда – объекта политики занятости в развитых странах со структурой рынка труда, формирующегося в России, нетрудно заметить, что за исключением двух крайних сегментов (работников наиболее высокой квалификации, являющихся по существу агентами не национального, а мирового рынка труда, и лиц, отчаявшихся найти подходящую работу и теряющих связь с рынком) российская ситуация представляет собой зеркальное отражение ситуации в государствах с рыночной экономикой. В России в отличие от стран Запада работники с высшим образованием представляют одну из наименее социально защищенных групп (об этом можно судить как по уровню их оплаты, так и по имеющимся у них гарантиям занятости). Сравнительно высокодоходной, а потому быстро набирающей престиж категорией рабочей силы являются занятые в сфере торговли и услуг на работах, не требующих или почти не требующих образования и профессиональной подготовки. В развитых же странах эта категория занятых составляет наименее благополучный сегмент (если отбросить лиц, утрачивающих связь с рынком).

Сегодня политика занятости в России направлена на помощь традиционным группам риска и лицам, которым грозит высвобождение с промышленных предприятий. Проблемы же наиболее ценной с точки зрения долговременной экономической отдачи части трудового потенциала остаются нерешенными. Тем временем обесценивание и растрата человеческого капитала набирает силу в результате перехода квалифицированных работников на лучше оплачиваемую но не требующую навыков и знаний работу, а также за счет «утечки мозгов». Этот процесс усугубляется тем, что молодежь все чаще отдает предпочтение не получению образования и приобретению квалифицированных профессий, а примитивным видам занятий, быстро приносящих значительные доходы.

Многие выпускники вузов в течение длительного времени лишены возможности трудоустройства по специальности, многие же сами устраиваются на работу в коммерческие структуры. Этот процесс в большой степени является отражением социально-экономической дестабилизации. В здоровом обществе, где с высокой вероятностью можно на несколько десятилетий вперед рассчитать ожидаемые результаты того или иного выбора, значительная часть молодых людей предпочитает карьеру, приносящую скромные доходы на начальных порах, но гарантирующую устойчивый рост благосостояния по мере накопления знаний и опыта и соответствующего профессионального продвижения. В России же в условиях нестабильности преобладает ориентация на получение максимально возможных благ уже сегодня.

Деградация структуры занятости и оскудение человеческого капитала является не менее важной проблемой чем угроза массового всплеска открытой безработицы.

В области образования в политике правительства, к сожалению, недооценивается значение соответствующей перестройки образования и профучебы с учетом новых требований. Хотя некоторые средние учебные заведения и университеты, особенно в крупных городах, приспособили свои учебные планы (и в меньшей степени – методы преподавания) к изменениям спроса на профессии, многие еще живут прошлым. Это относится к организации образования как молодежи, так и взрослых.

Весьма важна взвешенная политика в вопросах повышения качества рабочей силы за счет оказания образовательных услуг. Здесь необходимо:

11

• не допустить дальнейшего свертывания обучения и создать организационные, правовые, финансово-экономические условия для расширения численности обучаемых, в первую очередь в системе профессионального образования всех уровней;
• разработать механизмы стимулирования инвестиций в обучение и поддержки предприятий, осуществляющих переобучение или повышение квалификации работников, находящихся под риском увольнения или высвобождаемых до расторжения с ними трудового договора;
• расширять спектр образовательных услуг, оказываемых при посредничестве центов занятости населения и непосредственно в учебных центрах службы занятости;
• законодательно установить порядок финансирования профессионального обучения персонала предприятий;
• повышать гибкость образовательной системы с учетом требований экономики.

Необходимы федеральные и региональные программы профессионального обучения лиц, особо нуждающихся в социальной защите: инвалиды, молодежь, беженцы, вынужденные переселенцы, военнослужащие, увольняемые в запас.

12

1.3 СФЕРА ЗАНЯТОСТИ

1.3.1 СИТУАЦИЯ В СФЕРЕ ЗАНЯТОСТИ

Приступая к реализации политики занятости на этапе стабилизации и роста, нужно учитывать, что не только макроэкономические условия продолжают оставаться достаточно напряженными для серьезного решения проблем в этой сфере, но и что очень большой контингент работников по своим профессиональным качествам не соответствует требованиям рыночной экономики.

Представляется, что целесообразно прежде всего усилить те элементы государственного регулирования социально-трудовой сферы, которые ориентируют на повышение эффективности и цены труда, ускорение прогрессивных структурных сдвигов в сфере занятости и формирование активного и конкурентоспособного работника. Такие акценты в политике занятости связаны с необходимостью сделать социально-трудовую сферу катализатором, а не тормозом экономического роста. Этого невозможно добиться без ликвидации рудиментов нерыночных отношений в этой области.

Проявление нерыночного характера сферы труда известны:

• гипертрофированные масштабы скрытой безработицы,
• невыплаты заработной платы,
• деформированная связь между трудовым вкладом работника и его доходами,
• широкое распространение скрытых форм занятости,
• неопределенность статуса занятости и незанятости и др.

В свою очередь недостаточная реформированность трудовой сферы способствует медленному обновлению и сохранению большого количества малоэффективных и низкооплачиваемых рабочих мест, чрезмерно высокому предложению рабочей силы, ориентации почти половины трудоспособных граждан на стабильное рабочее место даже при низкой и несвоевременной выдаче заработной платы.

Если и далее ставить во главу политики занятости сдерживание безработицы, то скорее всего следует ожидать продолжения стагнационного характера развития производства, отсутствия прогрессивных структурных сдвигов в сфере занятости, низкого уровня трудовой мотивации и доходов.

Хотя безработица будет нарастать умеренными темпами, в больших масштабах сохранится недоиспользование рабочей силы, несоответствие отраслевого и профессионального распределения занятых реальным потребностям экономики.

13

Значительная часть работников по своему трудовому менталитету еще долгое время не впишется в рыночные отношения. Регулирование рынка труда будет осуществляться как и ранее в основном за счет внутреннего рынка, т. е. на предприятиях и в организациях путем накопления и сброса скрытой безработицы.

Избыточные затраты реального сектора экономики, обусловленные низкой эффективностью использования трудового потенциала, главным образом накопленной скрытой безработицей, составили в 1997 г. около 6 % ВВП, а потенциал скрытой безработицы превысил 12 млн. человек.

Неотлаженность рыночных отношений в трудовой сфере проявляется и в возрастающей теневой занятости, масштабы которой, по самым скромным оценкам, превышают 7 млн. человек. К этому примыкает проблема трансформации формальной занятости в неформальную, т. е. проблема «черного нала» – дополнительных выплат занятым в официальной экономике, не проходящих в бухгалтерской отчетности, а потому не являющихся базой для начислений в социальной фонды.

Растущая скрытая занятость, с одной стороны, свидетельствует об усилении приспособляемости населения к условиям рынка, а с другой – о несовершенстве законодательной и правовой базы в трудовой сфере, обеспечивать которую призвано государство. Снижая напряженность на рынке труда, скрытая занятость выводит значительную часть фонда оплаты труда из-под налогообложения, сокращая и без того скудные ресурсы фондов занятости и пенсионного обеспечения, не говоря уже об отсутствии общепринятых социальных гарантий для занятых в этой сфере.

Иного характера развития трудовой сферы и ее регулирования можно добиться, если акцент в политике занятости будет перенесен на содействие ускорению переливов рабочей силы по отраслям, территориям и видам занятости в интересах структурных сдвигов и роста эффективности труда, а также на активное участие государства в регламентации предпринимательской деятельности с целью легализации неформальной занятости. С социальной точки зрения это, конечно, более напряженный вариант развития, поскольку он предполагает ускорение высвобождения работающих в условиях малочисленности создаваемых рабочих мест в легальном секторе экономики и ужесточение контроля за их движением в нелегальном.

Названные меры могут повлечь за собой рост безработицы, превышающий тот, который сложится, если такую политику не проводить. Но это будет недолговременный всплеск, который начнет спадать по мере экономического роста и создания новых рабочих

14

мест в передовых секторах экономики, а также по мере сокращения вторичной занятости за счет повышения оплаты труда по основному месту работы.

1.3.2 ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ

Отход от плановых методов управления экономикой, формирование рыночного механизма хозяйствования, вхождение России в систему международного разделения труда сопровождаются возникновением новых тенденций и проблем в сфере занятости, которые сосуществуют с рядом негативных явлений, как унаследованных от прошлого, так и порождаемых современным кризисом. В числе тенденций, четко обозначившихся в середине 90-х годов, можно назвать:

• абсолютное сокращение численности занятых в стране, сменившее устойчивую тенденцию советского периода к опережающему ее росту по сравнению с численностью трудоспособного населения;
• активное распределение занятых между государственным и негосударственным секторами экономики в пользу последнего, ускоренный рост занятости в частном секторе, развитие малого предпринимательства, значительное увеличение числа самозанятых, развитие новых гибких форм частичной и вторичной занятости;
• процессы реструктуризации отраслевой занятости: абсолютное и относительное сокращение численности работающих в промышленности и строительстве, науке и научном обслуживании; рост удельного веса занятых в таких отраслях, как торговля, общественное питание, материально-техническое обслуживание, сбыт и заготовки, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальное обеспечение населения, кредитование, финансы, страхование и др.;
• глубокое изменение структуры занятости в промышленности (ускоренный рост численности промышленно-производственного персонала в электроэнергетике, газовой, нефтедобывающей отраслях и сокращение занятости в обрабатывающих отраслях и прежде всего в легкой промышленности и машиностроении);
• возникновение рынков детского труда, рабочих мест для лиц пожилого (послепенсионного) возраста как следствие снижение жизненного уровня; расширение занятости в сфере личных услуг (охрана, личный транспорт и извоз, обслуживание на дому и др.);

15

• легализацию безработицы и быстрое ее распространение на территории России в связи с сокращением спроса на рабочую силу; трансформацию скрытых резервов рабочей силы в «подавленную» (латентную) безработицу; углубление поляризации регионов РФ с точки зрения возможностей обеспечения занятости (появление территорий с повышенной напряженностью на рынке труда, в которых уровень официально регистрируемой безработицы устойчиво превышает средний для России показатель в два и более раза, а величина инвестиций на душу населения и уровень оплаты труда существенно отстают от средних значений);
• усиление процесса текучести, высвобождения рабочей силы, трудовой миграции, изменение ее направлений и форм;
• активное развитие неформального сектора и рост занятости в теневой экономике.

Уровень официально зарегистрированной безработицы на конец 1997 г. составил 2,8 % (по методологии МОТ – 9,0 %), а с учетом вынужденно работающих в режиме неполной занятости и находящихся в отпусках по инициативе администрации он достигает 20-23 % экономически активного населения.

Массовая занятость населения в неформальной экономике искажает представления о его реальных доходах и уровне жизни, социальной стратификации общества, соотношении спроса и предложения рабочей силы, действительных масштабах безработицы. Она свидетельствует о фактической бесконтрольности процессов, происходящих на рынке труда.

В 90-е годы серьезное деформирующее воздействие на процессы реструктуризации занятости оказывали внерыночные элементы регулирования, что привело к:

• сохранению практики содержания излишней численности занятых на предприятиях без оплаты их труда и перспектив возвращения к нормальной работе, сдерживанию применения процедур банкротства к несостоятельным предприятиям и процесса высвобождения рабочей силы при глубоком спаде производства;
• усилению уравниловки в оплате труда и пенсионном обеспечении, углубившему разрыв между трудовым вкладом работника и размером получаемой заработной платы;
• «размытости» фактического положения человека в соответствии со статусом занятости и незанятости. Имеется в виду практика работы зарегистрированных безработных в неформальном секторе, бездействия части лиц, числящихся в штате предприятий,

16

регистрации в качестве занятых на фирмах лиц, фактически непричастных к их деятельности, и т. п.

Вместе с тем ряд достигнутых в прошлом завоеваний в деле гарантированного обеспечения занятости и регулирования социально-трудовых отношений был в значительной степени утрачен. Это выразилось в: ослаблении государственных гарантий получения оплачиваемой работы и сохранения рабочего места, а также государственного контроля за безопасностью труда, системы защиты интересов трудящихся через профсоюзы, особенно в частном секторе; снижении действенности стимулов к получению трудового дохода; свертывании системы подготовки, переобучения и повышения квалификации работников на предприятиях, ограничении доступа к бесплатному профессиональному обучению.

1.3.3 ПРИНЦИПЫ КОРРЕКТИРОВКИ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ

Ослабление контроля государства за процессами занятости в 90-е годы явилось, с одной стороны, итогом переоценки возможностей механизма саморегуляции по оптимизации ее структуры и повышению эффективности использования трудового потенциала, а с другой – результатом недооценки сферы занятости как интегральной области макроэкономики, регулирование которой позволяет активно решать экономические и социальные проблемы в стране и регионах. Тенденция к минимизации функций государства по обеспечению занятости, его самоустранение от решения социальных задач и передача их на уровень регионов противоречат интересам стабилизации экономики и вывода страны из кризиса.

Ожидаемая активизация процессов отраслевой реструктуризации и применения процедур банкротства в связи с переходом к новому этапу реформирования экономики может вызвать в ближайшие годы резкий скачок уровня безработицы (как официального, так и оценочного) и привести к выходу его за пределы допустимого согласно критериям экономической безопасности. Критическим, пороговым значением уровня безработицы в международной практике (при нормальной системе социальной защиты безработных) считается 10 %. В период реформ, как показывает опыт ряда стран, возможно его повышение до отметки 15 – 20 %, но на срок не более чем 3 – 5 лет.

В сложившейся ситуации рост безработицы, являющейся фактором углубления бедности и социальной нестабильности в обществе, превращается в одну из наиболее значимых угроз экономической безопасности и социальной стабильности. С одной стороны,

17

сужение источников дохода семей при росте безработицы, вызывая деградацию потребления, не может не стать фактором обнищания населения и ограничения спроса на товары и услуги, а стало быть, и торможения экономического роста, сокращения налоговой базы формирования бюджета и возможностей реализации социальных программ. С другой стороны, повышения уровня безработицы ведет к росту преступности и числа самоубийств.

Действующие тенденции социальной стратификации российского общества, преобладание в нем бедных и малообеспеченных слоев населения с низким среднедушевым доходом во многом обусловлены рассмотренными деформациями в сфере занятости, расширением потенциала бедности за счет безработных, беженцев, вынужденных переселенцев и «работающих» бедных, занятых на финансово неблагополучных предприятиях и в бюджетных организациях. Преодоление деформации сложившейся социальной структуры в большей степени зависит от нормализации ситуации в сфере занятости и оплаты труда наемных работников, от успешности развития малого предпринимательства и самозанятости. С учетом сказанного важнейшим приоритетом государственной социальной политики должно стать активное содействие обеспечению эффективной занятости, преодолению неоправданно заниженной цены труда.

В среднесрочной программе правительства в связи с ограниченностью финансовых возможностей государства особая роль в нейтрализации социальных последствий безработицы отводится расширению занятости в негосударственном секторе и созданию для него благоприятных условий для привлечения инвестиций и аккумуляции средств населения в настоящее время становится обеспечение скоординированного функционирования рынка труда и капитала, отлаживание механизма государственного регулирования процессов формирования и движения инвестиций по территории России, использования корпоративного и частного капитала с учетом интересов занятости.

Особенно актуальной является ориентация государственной финансово-кредитной и налоговой политики на обеспечение наибольшей экономической привлекательности вложений отечественных и зарубежных инвесторов в экономику регионов с профессионально подготовленной рабочей силой, обескровленных длительной безработицей, на структурную перестройку промышленности и повышение конкурентоспособности ее продукции, на содействие развитию в регионах малых и средних предприятий производственного профиля.

Основным принципом корректировки и настройки механизма скоординированного функционирования рынков труда и капитала является его соответствие критериям

18

реализации приоритетности национально-государственных интересов, а также интересов регионов в обеспечении занятости на уровне, достаточном для поддержания воспроизводства населения в рамках минимальных государственных социальных стандартов потребления материальных благ и услуг в области образования, полноценной профподготовки и переобучения, охраны здоровья в объемах, гарантированных Конституцией и законами РФ.

К числу важнейших принципов, которые должны учитываться в ходе корректировки политики занятости на всех уровнях ее реализации с учетом ориентации России на модель социальной рыночной экономики, относятся: сохранение активной роли государства в создании условий для реализации свободы выбора рода занятий, содействии предпринимательству и развитию самодеятельности населения, решении проблем открытой и скрытой безработицы, обеспечении экономической безопасности граждан (наемных работников и предпринимателей), а также формирование законодательной и институциональной базы взаимодействия интересов труда и капитала под контролем государства.

1.3.4 ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ

Политика занятости – органическая часть экономической политики. Она не может осуществляться изолированно в отрыве от структурной и инвестиционной политики, политики доходов, кадровой политики и политики в области трудовых отношений, которые и определяют в конечном счете характер модели рыночной экономики. Вместе с тем политика занятости должна активно влиять на выбор курса социально-экономических преобразований.

Государственное регулирование направленности стратегии социально-экономического развития и занятости пока практически не осуществляется. В результате процессы реструктуризации занятости в ходе реформирования экономики протекают весьма противоречиво, низка их социальная и экономическая эффективность.

Основное направление корректировки социально-экономической стратегии реформ состоит в ее переориентации с изыскания источников финансовых средств для социальной помощи малообеспеченным (такой подход предполагает неизбежность роста безработицы),

на активную политику обеспечения занятости населения, поддержки создания и сохранения рабочих мест в количестве, достаточном для снятия угрозы массовой деградации населения.

19

Политика занятости как важнейшая составляющая социальной политики должна быть сфокусирована на проведении мер, способствующих формированию условий для более полного использования потенциала трудовой и деловой активности граждан, противодействующих обеднению населения и массовой безработице, стимулирующих продуктивное поведение личности в конкурентной рыночной среде. В программе социально-экономического развития страны среднесрочную перспективу необходимо предусмотреть меры по обеспечению эффективной занятости, несовместимой с практикой избыточного резервирования рабочей силы на предприятиях и разрастанием скрытой безработицы. Эти проблемы должны решаться параллельно – на макро-, мезо- и микроуровнях.

К числу наиболее актуальных социальных критериев политики занятости относятся:

• содействие развитию малого предпринимательства на разных уровнях управления;
• разработка концепции обеспечения занятости и выживания населения малых городов различного типа в условиях обвального спада производства и разрушения сложившейся региональной практики монопольной их специализации, привязки к одному-двум предприятиям;
• стимулирование вложений в человека, накопления «человеческого капитала» (в том числе в развитие его способностей через общее, профессиональное и бизнес-образование, систему повышения квалификации и переподготовку), в наращивание профессионального мастерства, формирование мобильности и конкурентоспособности граждан.

1.3.5 МЕРЫ ПО СТАБИЛИЗАЦИИ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ ЗАНЯТОСТИ

К числу главных направлений деятельности государств по стабилизации социальной ситуации в стране и в интересах восстановления доверия населения к курсу реформ следует отнести:

• ориентацию экономической политики на содействие расширению занятости, сохранение перспективных рабочих мест, сокращение безработицы как фактор повышения уровня жизни населения, активизации потребительского и инвестиционного спроса,

оживления производства; преодоление практики несвоевременной выплаты заработной платы и возврат накопившейся задолженности;

20

• становление эффективного рынка труда, предполагающее повышение цены труда по мере роста национальной экономики;
• отладку механизма увязки формирующегося рынка образовательных услуг и профессий с потребностями экономики в кадрах, развитие системы адаптационного обучения, внутрифирменной подготовки кадров; усиление контроля за выполнением и соблюдением социальных гарантий и трудовых прав граждан, закрепленных КЗОТом РФ и другими законами, работодателями всех форм собственности, на муниципальном и региональном уровнях.

Соответственно основными направлениями государственного регулирования в сфере занятости являются:

• выработка и введение действенных стимулов для ускорения становления многосекторного хозяйства, расширяющего масштабы занятости и возможности выбора работниками соответствующих видов занятости, отвечающих способностям и интересам каждого;
• целенаправленное формирование государственного сектора экономики, его предпринимательского и непредпринимательского сегментов для сохранения рабочих мест;
• реальная и повсеместная поддержка малого и среднего предпринимательства;
• законодательное оформление существования кооперативной собственности и народных предприятий, отвечающих российским традициям, с целью легализации реальной занятости, в том числе в «челночном» бизнесе, инофирмах;
• становление и развитие муниципальной собственности;
• разработка комплексной и региональных программ создания и сохранения рабочих мест, рассчитанных на нормализацию условий жизнеобеспечения населения, подготовка организационных и нормативно-правовых основ для реализации таких программ, отладка механизма их информационного обеспечения и финансирования;
• введение обязательной социальной экспертизы всех разрабатываемых программ для оценки их влияния на условия занятости и смягчение социальных проблем регионов;
• совершенствование отношений социального партнерства за счет включения в договоры всех уровней мероприятий по созданию и сохранению рабочих мест; содействия

адаптации персонала к изменению их структуры и качества; расширение практики общественных работ.

21

1.4 ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ В РОССИИ

Бюджет фонда занятости и его структура могут оказывать влияние на целевые группы населения и даже на макроэкономическую ситуацию. Бюджет политики на рынке труда условно можно разделить на постоянную и переменную части. Постоянная включает пособия по безработице и материальные выплаты иждивенцам. Расходы по таким выплатам зависят от принятой системы пособий, которая устанавливается законом. Служба занятости не имеет права корректировать размер выплат, их периодичность и другие параметры. Поэтому затраты по выплатам носят условно-постоянный характер и зависят от трех переменных: числа получателей, продолжительности выплаты и ее размера. Возможности сокращения расходов находятся в зависимости от «щедрости» системы пособий, способности службы занятости предотвратить случаи получения пособий незаконным путем и наличия других эффективных программ, цель которых – сокращение периода безработицы, а следовательно, и периода получения пособий.

Бюджет таких программ, как обучение для целей трудоустройства, субсидирование занятости и создание рабочих мест, меры в отношении инвалидов, более гибок и во многом зависит от политической ориентации и финансовых возможностей государства. Как правило, на основе установленных финансовых параметров и приоритетов служба занятости определяет объемы и доступ к программам целевых групп (молодежь, длительно безработные и т. д.).

Административные расходы службы занятости занимают особое положение. Главные их направления – администрирование системы выплат пособий, управление программами в самой службе занятости. Учитывая, что большая часть таких расходов идет на управление программами, их также относят к затратам на активные меры.

Таблица 1 дает представление об изменениях в структуре бюджета Фонда занятости РФ. Обращает на себя внимание относительное уменьшение активных расходов с 71,3 % в 1994 г. до 34,1 % в первом полугодии 1997 г. Показательно, что это сокращение произошло преимущественно в результате свертывания программ поддержки рабочих мест. С точки зрения влияния прямого создания рабочих мест на «выход» из числа безработных данные программы сыграли положительную роль. Косвенно об этом свидетельствует позитивная динамика «выхода» из числа безработных именно в период, когда их численность была максимальной. Такого рода программы существенно дороже других средств повышения «коэффициента выхода» (обучение, интенсивное консультирование и т. д.), но их использование представлялось оправданным в период жесткого дефицита вакансий. Однозначно оценить роль программ создания рабочих мест как «избыточных» нельзя и сегодня. Они могут дать позитивный эффект в регионах с неблагополучным соотношением безработных и вакансий, если ориентированны на четкие целевые группы (длительно безработные, например) и не направлены на финансовую поддержку крупных и крупнейших предприятий.

Вместе с тем, неблагоприятным является отсутствие в бюджете таких программ, как профессиональное обучение безработных, замещающих программы создания рабочих мест. Вероятно, к концу 1997 г. расходы на обучение не превысят ¾ соответствующих расходов в 1996 г. (в сопоставимых ценах), а расходы на организацию общественных работ окажется в три раза ниже.

Сокращение расходов повлекло за собой уменьшение числа вовлеченных в программы безработных: среднемесячное число обучающихся, например, в 1997 г. снизилось более чем в три раза по сравнению с 1995 г., участников общественных работ – в 1,6, оформленных на досрочную пенсию – в 3 раза.

Сокращение расходов и численности участников программ произошло не во всех регионах в силу различной их финансовой достаточности. Возникает вопрос: можно ли определить минимальную границу требуемых средств в случае их распределения между регионами пропорционально реальной потребности?

Для достижения заметного положительного эффекта необходима некая критическая масса расходов на проведение программ и предоставление услуг. Определение расходов на основе принципа абсолютной минимизации расходов создает иллюзию эффекта. Равно как и наиболее дешевые программы чаще всего создают видимость деятельности, но не приносят позитивного результата.

Чтобы воздействие на официальную безработицу в нашей стране приводило к ее сокращению через «результативный» выход, уровень расходов на активные меры должен составлять примерно 0,02 – 0,03 % ВВП на каждый процент общей безработицы. Это означает, что доля таких расходов в ВВП России в 1996 г. должна была составить 0,26 %, или 5,6 трлн. руб.

«Оптимальный» бюджет, помимо усиления его активной части, содержит и ряд изменений структурного характера. Во-первых, в расчетах «погашена» задолженность по выплатам пособий по безработице. Во-вторых, активная часть бюджета предполагает замещение субсидий предприятиям на поддержку рабочих мест расширением программ

24

обучения безработных. В-третьих, субсидируемая занятость ограничена программами временной занятости (общественными работами). В-четвертых, к профессиональному обучению для рынка труда отнесены и целевые мероприятия, адресатом которых является молодежь (0,02 % ВВП, или 451 млрд. руб.). В-пятых, в административные расходы включены затраты, связанные с организацией интенсивного консультирования в рамках «клубов ищущих работу» и т. д. Итоговые расходы на программы и услуги примерно вдвое превышают расходы, произведенные в 1996 г. Норматив формирования фонда занятости должен был бы составить 2-2,3 % фактического фонда оплаты труда.

Однако даже «оптимальный» бюджет позволит добиться позитивного макроэкономического эффекта лишь в том случае, если эффективны сами программы, реализуемые в рамках политики на рынке труда.

Расходы на политику занятости часто относят к безвозвратным социальным расходам. Однако, возвращая безработного к работе, служба занятости решает и «побочные» задачи. Получив новое рабочее место, безработный восстанавливает свой фонд заработной платы, а значит, и покупательную способность. Кроме того, безработный вновь становится налогоплательщиком. С заработной платы удерживается подоходный налог, а его работодатель производит отчисления во внебюджетные социальные фонды. Если принять во внимание только эти два результата, можно в определенной степени судить о «финансово-экономической» эффективности деятельности службы занятости.

В 1996 г. при посредничестве государственной службы занятости трудоустроено более 2 млн. человек. Расходы фонда составили 1,3 млрд. долл. С заработков возвращенных на рынок труда налогоплательщиков произведены отчисления в бюджет и социальные внебюджетные фонды в объеме 1,7 млрд. долл. Кроме того, годовой фонд заработной платы трудоустроенных составил 3,4 млрд. долл. В результате каждый рубль, израсходованный «на безработицу», возвращал обществу – благодаря увеличению фонда оплаты труда и производственным отчислениям – от 2 до 4 руб.

При всей условности данной оценки можно сделать вывод, что расходы на политику занятости не относятся в чистом виде к категории «социального финансового бремени». Государственные инвестиции в политику рынка труда могут быть и «самоокупаемыми».

В мирровой практике наиболее распространенный источник выплат пособий по безработице и финансирования других программ занятости – отчисления от фонда оплаты труда независимо от того, кто платит зарплату. Эти средства имеют целевое назначение и проходят по отдельной отчетности.

25

Отчисления от зарплаты имеют тот очевидный недостаток, что они сокращаются в период роста безработицы, т. е. именно тогда, когда увеличивается потребность в мерах по поддержке занятости. Преимущество же состоит в том, что отчисления от заработной платы – самые легко взимаемые.

В России основным источником поступлений в Фонд занятости являются обязательные отчисления работодателей от фонда оплаты труда. При всех ее недостатках данная система доказала свою жизнеспособность. Представляется, что менять источник в настоящее время нецелесообразно.

Отчисления основываются на финансовой самодостаточности политики на рынке труда. Последняя достигается за счет трех основных факторов. Во-первых, размера отчислений, который, как правило, составляет от 4 до 6 % расходов работодателей на оплату труда. Во-вторых, за счет круга плательщиков. В-третьих, переходящий остаток средств на конец финансового года не изымается и переходит на следующий год.

Не существует единой модели аккумуляции средств, используемых на цели политики занятости. Чаще всего средства концентрируются на счетах финансовых ведомств, выполняющих учетно-контрольную функцию (казначейств). Право выплачивать средства принадлежит соответствующему правительственному учреждению (службе занятости).

Страховые фонды по выплате пособий по безработице иногда находятся в трехстороннем управлении (государство, профсоюзы, работодатели). И выплаты по безработице, и активные программы, как правило, являются защищенными, переброска средств с одной статьи на другую запрещена.

26

1.5 МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ

Проблема статистической оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости населения имеет в настоящее время исключительно актуальный характер, что объясняется несколькими причинами.

Основная из них связана с тем, что в 1996 – 1997 гг. были предприняты имевшие частичный успех попытки изменить концепцию политики занятости в России, реализуемую органами государственной службы занятости (далее ГСЗ), и свести ее фактически только к программам материальной поддержки безработных. Противодействуя сокращению программ активной политики занятости, ГСЗ акцентировала внимание лиц, принимающих решения, скорее, на качественно-социальной, чем на количественно-экономической аргументации своей позиции, что далеко не всегда было воспринимаемо сторонниками финансовой стабилизации. Поэтому расчет количественных оценок эффективности политики (программ) занятости, возможно, позволит предотвратить кардинальные содержательные изменения последней.

Далее, часть критических замечаний макро­экономистов по поводу деятельности органов ГСЗ была обусловлена отсутствием систематической картины эффективности использования средств государственного фонда занятости населения (далее ГФЗН), что предопределило постоянное обсуждение в органах законодательной и испол­нительной власти идеи консолидации ГФЗН в государственном бюджете. Этот вопрос обсуж­дался с чисто макроэкономических позиций, а ГФЗН рассматривался как единый финансовый институт без детального анализа возложенных на него функций финансового обеспечения соци­альных и экономических программ занятости.

Наконец, оценки социальной и экономической эффективности государственной политики заня­тости могут рассматриваться как исходный мо­мент разработки схем финансовых и орга­низационных отношений между Министерством труда и социального развития России и органа­ми службы занятости населения в регионах.

Для определения социальной и экономической эффективности политики занятости предлага­ются оригинальные показатели, которые отвеча­ют требованиям практических работников, то есть, во-первых, базируются на существующей статистике занятости и, во-вторых, просты для расчета.

Так, социальная эффективность политики за­нятости в регионах была рассчитана по форму­ле

27

СЭПЗ = ЧБСУ : ЧБк, (1)

где СЭПЗ - социальная эффективность политики заня­тости в определенном календарном периоде;

ЧБСУ - численность безработных, снятых с учета по всем основаниям в течение календарного пе­риода. человек:

ЧБк - численность безработных на конец календар­ного периода, человек.

Таким образом, показатель социальной эф­фективности политики занятости безразмерен и имеет однозначную трактовку. Умножение фак­тического уровня безработицы в регионе на уве­личенный на единицу показатель социальной эффективности политики занятости позволит определить тот уровень безработицы, который был бы зафиксирован в регионе, если бы органы службы занятости вообще не снимали безработ­ных с учета. Чем больше значение рассчитанного по формуле (1) показателя, тем выше социаль­ная эффективность политики занятости.

Среднереспубликанский показатель социаль­ной эффективности составил в 1996 г. 1,32, а в первом полугодии 1997 г. - 1,49 (для приведения данных за первое полугодие 1997 г. к годовому измерению значение показателя социальной эф­фективности было увеличено в два раза). Была выявлена сильная межрегиональная дифферен­циация социальной эффективности. В 1996 г. разрыв между максимальным (2,55 в Еврейской автономной области) и минимальным (0,37 в Рес­публике Дагестан) значениями этого показателя составил почти семь раз; а в первом полугодии 1997 г. - почти шесть раз. Максимальная социальная эффективность политики занятости (3,05) в этот период была зафиксирована в Республике Ингушетия, а минимальная (0,51) - в Агинском Бурятском автономном округе (АО).

В 1997 г. социальная эффективность политики занятости в России в целом (в пересчете на год) несколько повысилась по сравнению с 1996 г. Со­ответствующие этому повышению изменения произошли и в распределении регионов по зна­чениям показателя эффективности: например, если в 1996 г. число снятых с учета безработных превысило среднегодовое количество безработ­ных не менее чем в 1,5 раза в 24 регионах, или в 27 % их общего числа, то в 1997 г. (в пересчете на год) - в 35 регионах, или 39,8 %. При этом, одна­ко, практически не изменилось число регионов маргинальной группы, в которых интенсивность снятия безработных с учета была самой низкой.

28

Серьезную тревогу вызывает тот факт, что, как правило, наименьшие показатели социальной эффективности характерны для регионов с са­мыми высокими уровнями безработицы. Так, в восьми регионах с наиболее низкой социальной эффективностью политики занятости в 1997 г., в состав которых вошли уже упоминавшийся Агинский Бурятский АО, республики Дагестан и Северная Осетия, Читинская область, Респуб­лика Бурятия, Корякский АО, Республика Кал­мыкия и Архангельская область, средний уро­вень регистрируемой безработицы к концу пер­вого полугодия 1997 г. составил 6,3 %, что в 1,9 раза превысило Среднереспубликанский уро­вень безработицы.

С другой стороны, в пяти регионах, где число снятых с учета безработных более чем в 2,5 раза превысило количество зарегистрированных без­работных, и, следовательно, показатель социаль­ной эффективности политики занятости был са­мым высоким (республики Ингушетия, Марий Эл и Карачаево-Черкессия, Оренбургская и Астра­ханская области), средний уровень зарегистри­рованной безработицы составил 3,5 %, что хотя и превышало Среднереспубликанский уровень без­работицы на 0,3 процентного пункта, было тем не менее в 1,8 раза меньше среднего уровня без­работицы в регионах с самой низкой социальной эффективностью политики занятости.

С использованием метода группировок было проведено более подробное исследование зависимости социальной эффективности политики занятости от уровня безработицы в регионе. Для этого все 88 субъектов Российской Федерации (исключая Чеченскую Республику, по которой статистическая информация отсутствовала) по значению показателя уровня безработицы были разбиты на четыре группы по 22 региона в каж­дой (регионы с самыми низкими уровнями без­работицы были отнесены к 1-й группе, с самыми высокими - к 4-й).

Для каждой из групп регионов были рассчи­таны средние невзвешенные значения показате­ля социальной эффективности политики занято­сти путем деления суммы значений показателей социальной эффективности в регионах, вошед­ших в состав данной группы, на число регионов группы (22). Результаты расчетов представлены ниже.

Как в 1996 г., так и в первом полугодии 1997 г. имела место связь между уровнем безработицы в регионе и социальной эффективностью политики занятости. Самые высокие значения показателя социальной эффективности были зафиксированы в группе регионов с самыми низкими уровнями безработицы, и, наоборот, самая низкая социаль­ная эффективность политики занятости была характерна для группы регионов, в которых уровни безработицы были самыми высокими. При этом, если в 1996 г. наблюдалась инверсия

29

тенденции изменения значения показателя соци­альной эффективности политики занятости ме­жду 2-й и 3-й группами регионов по уровню безработицы, то в первом полугодии 1997 г. ут­верждение, что с ростом номера группы регионов по уровню безработицы происходит снижение социальной эффективности политики занятости, было верно без каких-либо исключений.

Таблица 1

Зависимость социальной эффективности политики занятости от уровня безработицы