Скачать

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт государственной службы при Президенте Республики Татарстан

Факультет Государственного и муниципального управления

Реферат на тему:

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выполнил:

Студент гр. 1011 Шагеев А.

Проверил:

Гусева Л.А.

Казань

2002

Содержание:

1. Введение……………………………………………………………………3

2. Приведение правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами……………………………………………………………………5

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации………………………………………………………7

4. Проблемы правового регулирования местного самоуправления…………………………………………………………….10

5. Становление бюджетного федерализма…………………………………..11

6. Результаты выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации…………………………………………………………………..12

7. Об участии Организации "Отечество" в выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в 2001 году……………………………………………….14

8. Указ от 17 сентября 1995 г. N 951 о выборах в органы государственной власти субъектов российской федерации и в органы местного самоуправления…………………………………………………………….15

9. Принципы и порядки разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации………………………………………………………………….16

10. Государственное устройство Республики Татарстан…………………..22

11. Заключение…………………………………………………………………23

12. Список используемой литературы………………………………………..24

1. Введение.

К настоящему времени практически во всех субъектах Федерации действуют принятые ими в установленном порядке конституции (в республиках) и уставы (во всех других субъектах), в соответствии с которыми функционируют их законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти. Таким образом, в принципе можно считать завершенным процесс формирования системы государственных органов на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако, поскольку, особенно сразу же после принятия новой российской Конституции, еще не было ясного представления о том, какова должна быть в нашей стране система государственных органов в целом, в отдельных из указанных документов допускались отклонения от норм, установленных в ч. 1 ст. 77 Конституции, где указано, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительной и исполнительной государственной власти, установленными федеральным законом.

В актах субъектов Федерации встречаются отдельные несоответствия их положений Конституции Российской Федерации. В частности, иногда нарушается норма Конституции, устанавливающая равноправие граждан независимо от их расы и национальности. Особого внимания заслуживают имеющиеся в конституциях республик случаи дискриминации населения, не отнесенного ими к "коренному" или, как иногда говорят, к "титульному" народу (народам). Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 61 Конституции Республики Бурятия в редакции от 22 февраля 1994 г., "изменение государственно-правового статуса республики, а также ее территории осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании". Таким образом, граждане бурятской национальности противопоставляются "небурятскому" населению. В результате 12% избирателей, являющихся бурятами (буряты составляют всего 24% населения Бурятии по данным переписи 1989 г.), вправе решать судьбу референдума, даже если за изменение статуса республики или ее территории высказалось подавляющее большинство избирателей, то есть более 50%.

Что же касается других субъектов Российской Федерации – краев и областей, то в ряде их уставов существует неопределенность в вопросе о соответствии установленных в них систем государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, а также разделению государственной власти, установленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации.

Такого рода вопросы в некоторой степени разрешены постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации в связи с запросами глав администраций Алтайского края и Читинской области. Конституционный Суд в деле о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края 10 января 1996 г. признал несоответствующими Конституции Российской Федерации положения Устава Алтайского края, предусматривающие полномочия председателя Законодательного Собрания края подписывать законы края, требование согласия Законодательного Собрания на освобождение от должности главы администрации края и руководителей ряда краевых исполнительных органов – внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению имуществом края, а также дающие представительному органу право утверждать структуру Совета администрации.

Суд признал не соответствующей Конституции Российской Федерации норму Устава, в соответствии с которой главу администрации края избирает Законодательное Собрание, так как "избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах".

1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области Конституционный Суд признал несоответствующей Конституции Российской Федерации, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (ч. 3 ст. 5) и разделения властей (ст. 10), норму Устава, в которой законы области подписываются только Председателем областной Думы.

Признано также противоречащим конституционному принципу разделения властей положение Устава, в соответствии с которым Глава Администрации лишен возможности освобождать от должности заместителей Главы Администрации и руководителей органов Администрации без согласия Думы, поскольку тем самым Администрация оказывается лишенной "возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей".

Обращаясь к этим и некоторым другим (здесь не рассматриваемым) положениям постановлений Конституционного Суда, можно обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, в отдельных случаях Конституционный Суд взял на себя уяснение положений не только текста Конституции, но и теоретических принципов, к которым, представляется, надо отнести и принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Вопросы же теории не могут быть отнесены к ведению судебных органов.

Второе обстоятельство заключается в том, что Конституционный Суд в ряде своих выводов практически обязывает субъекты Федерации определять систему своих органов государственной власти, как сказано в ст. 77 Конституции, самостоятельно, с ограничениями, определяемыми основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, "установленными федеральным законом".

Поскольку понятие организации включает не только структуру, но и отношения в системе, представляется, что Конституционный Суд в ряде случаев принял на себя функции федерального законодателя, которого Конституция обязывает издать федеральный закон, указанный в ч. 1 ст. 77 Конституции.

Сказанное подчеркивает настоятельную необходимость принятия Федерального закона, устанавливающего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации даст субъектам Федерации действительную возможность реализовать свою самостоятельность в установлении системы своих органов государственной власти, учитывающей исторический опыт и понимание гражданами стоящих перед органами государственной власти данного субъекта задач. Конституция нашей страны, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, далеко не случайно отказалась от единой модели системы государственных органов, закрепленной в действовавших ранее конституциях СССР и РСФСР.

Процесс становления правового статуса субъектов Федерации, таким образом, нельзя считать завершенным. Он и не может быть завершенным, поскольку жизнь постоянно ставит перед Федерацией в целом и входящими в ее состав субъектами новые задачи.

2. Приведение правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Необходимость соответствия основополагающих актов (конституций и уставов), равно как и законов и иных нормативных актов субъектов РФ, Конституции Российской Федерации вытекает из самой российской Конституции(см. п. "а" ст. 72, ч. 5 ст. 76). Это неоднократно подчеркивалось федеральными государственными органами различного уровня, однако серьезные меры длительное время не принимались, что, видимо, объяснялось затянувшимся процессом становления самих федеральных органов, а также иллюзиями возможности "разделенного" суверенитета.

Решающий шаг в практическом закреплении верховенства федерального законодательства сделан Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № 1007 "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации". В Указе признано недопустимым нарушение Конституции РФ и федеральных законов органами государственной власти субъектов РФ при разработке и принятии ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов. Субьектам Федерации предложено устранить имеющиеся в уже изданных правовых актах противоречия с положениями Конституции Российской Федерации и федеральными законами.

Следует обратить внимание на то, что в Указе определяются две важнейших составных нашего федеративного устройства – единство государственной власти и равноправие народов.

Поскольку еще не издан Федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, Президент Российской Федерации предложил воздержаться от принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации, устанавливающих в субъектах РФ принципы организации и систему органов государственной власти. Рассматривая названный выше Указ Президента РФ, следует обратить внимание на три важных момента. Во-первых, Указ установил механизм собственной реализации, создав для этого Комиссию, призванную обеспечить взаимодействие государственных органов Федерации и ее субъектов. Во-вторых, на Комиссию возложена выработка мер по обеспечению соответствия правовых актов субьектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. В-третьих, на Комиссию возлагается устранение возможных разногласий при реализации Указа, а также подготовка предложений о применении согласительных процедур для разрешения таких разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции РФ. Эта статья устанавливает право Президента РФ "использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти Российской Федерации".

Некоторые механизмы, установленные Президентом РФ в данном Указе, приведены в действие.

Отдельные субъекты Российской Федерации уже начали процесс устранения противоречий своих нормативных актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Со времени вступления в силу действующей Конституции РФ было подготовлено несколько проектов федерального закона по этому вопросу. Но ни один из них не стал законом. Причина этого, как представляется, в том, что в этих проектах не был предусмотрен должный баланс между конституционным правом субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти и соблюдением тех принципов, которые бы обеспечивали единство органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, дающее им возможность эффективно взаимодействовать по всем вопросам их совместного ведения.

Издание федерального закона о принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти и последовательное соблюдение норм, установленных Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № 1007, должны служить основой проведения конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации.

Основные направления этой реформы являются общими для всех субъектов РФ. Однако каждому субъекту предстоит разработать ее особенности и сроки.

Президентом Российской Федерации, действовавшим на основании ст. 85 Конституции, неоднократно принимались меры по приведению актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Так, например, Указом Президента Российской Федерации от 17 января 1995 г. признан не подлежащим применению в силу его противоречия статьям 59, 71 и 76 Конституции Российской Федерации Указ Президента Чувашской Республики "О защите военнослужащих".

Указом от 18 января 1996 г. № 62 было приостановлено действие Указа Президента Республики Башкортостан "О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг". Хотя в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ предусматривается, что Президент вправе лишь приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации до решения вопроса соответствующим судом, однако обращений в суд не поступало, поскольку органы, издавшие акт, сами приводили их в соответствие с Конституцией и федеральными законами.

Контроль за соответствием актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам осуществляется также и судами. Наибольшее значение имеют постановления Конституционного Суда. Выше уже рассматривались постановления Конституционного Суда, относящиеся к вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации уставов субъектов Федерации. Но Конституционный Суд принимал решения и о конституционности законов субъектов Федерации.

Так, было принято два постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся нарушения законодательства в области избирательного права в Чувашской Республике и Республики Северная Осетия-Алания. По запросу Президента Чувашии Конституционным Судом Российской Федерации 10 июля 1995 г. было принято Постановление, признающее недопустимым изменение условий выборов в процессе их проведения, поскольку принятие поправки к ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" непосредственно перед проведением голосования во втором туре привело к нарушению прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и противоречило ряду статей – 15, ч. 4, 17, ч. 1, 19 и 32, ч. 2 Конституции РФ. Во втором случае Конституционный Суд Российский Федерации принял Постановление по запросу Правительства Ингушской Республики, которым признал положение Закона Республики Северная Осетия от 28 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия-Алания" не соответствующим статьям 3, ч. 3, 19, ч. 1 и 2, 27, ч. 1, 32, ч. 1 и 2, 72, ч. 1, п. "б" и 76 ч. 2 Конституции Российской Федерации, поскольку оно препятствовало внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия, но на момент составления списков избирателей по тем или иным причинам отсутствовавших на месте постоянного или преимущественного проживания.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Одной из важнейших проблем федеративных отношений, как и в прошлые годы, осталась проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения.

Разграничение полномочий шло посредством:

принятия федеральных законов, в которых определялись полномочия, с одной стороны, федеральных органов, а с другой – всех субъектов Федерации;

заключения договоров и соглашений, в которых определялись полномочия, с одной стороны, федеральных органов, а с другой, – отдельных субъектов Российской Федерации, участвующих в соответствующих договорах и соглашениях;

принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации;

издания других правовых нормативных актов.

В цели настоящего исследования входит рассмотрение деятельности Федерального Собрания, а значит, прежде всего, – принятие и совершенствование федеральных законов. Остальные же правовые акты рассматриваются только в связи с анализом федеральных законов, истории их прохождения через законодательный орган и практики применения.

Разграничение предметов ведения и полномочий федеральными законами.

Интересно отметить, что законодательная техника решения проблем совместного ведения не стоит на месте. Примером может служить Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г. В этом законе не только определены полномочия, находящиеся в ведении Российской Федерации (ст. 6), а также полномочия субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности (ст. 8), но и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 7). Кроме того, определен в Законе и порядок координации внешнеторговой деятельности субьектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субьектов Российской Федерации (ст. 9).

Такой же метод распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации применен в Водном кодексе Российской Федерации и в ряде других федеральных законов.

Учитывая имеющийся законодательный опыт, представляется, что разграничение предметов ведения между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов федеральными законами, регулирующими отдельные положения в сфере совместного ведения, вполне рационально. Таким путем достигается необходимая конкретность и определенность в разграничении полномочий, что принципиально важно для стабилизации и плодотворного развития федеральных отношений.

Вместе с тем следует признать неудачными попытки издать федеральный закон, который бы охватывал всю сферу совместного ведения по перечисленным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предметам и определял принципы распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий договорами и соглашениями.

Между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации на конец февраля 1996 г. заключено девять договоров и более пятидесяти соглашений. В процессе подготовки еще несколько договоров и десятки соглашений. Итак, можно сказать, что в договорном процессе, который идет между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, накоплен уже немалый опыт.

Ответ на вопрос о необходимости заключения договоров и соглашений состоит в том, что Конституция в ч. 1 ст. 72 и Федеральные законы не в состоянии учесть особенности каждого из 89 субъектов Федерации, отличающихся друг от друга по многим параметрам и имеющих свои трудности и особый потенциал. Развязать этот узел можно только путем дифференциации отношений между Федерацией и каждым из ее субъектов.

Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 11 определяет этот путь, предусмотрев, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться, в частности, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Это положение Конституции является правовым основанием упомянутых выше договоров России с ее субъектами. Естественно, что договоры и соглашения должны строго соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

К сожалению, два договора Российской Федерации, – с Татарстаном и с Кабардино-Балкарией, – не во всех их положениях строго соответствуют нормам российской Конституции. Остальные договоры подобных нареканий не вызывают.

Так, например, в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанном 15 февраля 1994 г., в нарушение п. "о" ч. I ст. 72 Конституции РФ сказано, что органы государственной власти Республики Татарстан "самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность". Этим же Договором решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами отнесено только к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан, что противоречит п. "к" ч. I ст. 72 Конституции Российской Федерации.

В Договоре, заключенном между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой 1 июля 1994 г., также превышены полномочия государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, которая наделяется правом "введения на территории республики чрезвычайного положения", хотя право введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях принадлежит только Президенту РФ, поскольку именно Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Надо сказать, что последующие договоры составлялись в соответствии с российской Конституцией. Это относится и к двум договорам, подписанным 12 января 1996 г. и касающимся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной в Свердловской и Калининградской областях, имеющих, в силу своих региональных особенностей, особое значение.

По Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области Россия с участием государственных органов области разрабатывает и утверждает программы по конверсии оборонных предприятий в Свердловской области, а область обеспечивает экономические условия содержания мобилизационных мощностей оборонных предприятий. С участием области Россия разрабатывает федеральные программы агропромышленного комплекса. Россия обеспечивает их финансирование и реализацию, а область участвует в развитии этого комплекса на своей территории.

Существенно положение договора о том, что до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения, либо в случае неполного регулирования, Свердловская область вправе осуществлять собственное правовое законодательное регулирование по указанному предмету ведения. Включение этой нормы в договор снимает сомнения, может ли субъект Федерации в случае "пробела" в федеральном законодательстве "закрыть" для себя этот пробел.

Конечно, после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные акты Свердловской области должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.

Заметим, что ранее нередко полагали, что по предметам совместного ведения субьект Федерации может издавать свои законы и нормативные акты только после принятия федерального закона. В результате во многих субъектах Российской Федерации в законодательстве сохраняются многие не урегулированные законом ситуации. Договор России со Свердловской областью, хотя он охватывает только отношения между ними, открывает путь для развития законодательства во всех субъектах Федерации.

Надо отметить также, что данный Договор обязывает федеральные министерства и ведомства, издающие свои нормативные предписания, строго соблюдать права субъектов Федерации (в данном случае Свердловской области) и даже не пытаться посягать на них, изменяя тем самым принципы федеративных отношений.

Содержание договора между государственными органами Российской Федерации и государственными органами Свердловской области охватывает также некоторые вопросы реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти областными органами, вопросы состава и размеров доходов, поступающих в областной и местные бюджеты от федеральных налогов и т.д.

Важно то, что подписание договора развязывает многие тугие узлы в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, что обеспечивает большую стабильность федеративных отношений.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области стал необходимым прежде всего потому, что федеральное законодательство не смогло в полной мере учесть специфическое географическое положение области. Калиниградская область не имеет сухопутной границы ни с одним из субъектов Российской Федерации. Она отделена от них Литвой, ставшей независимым государством. Тем не менее Калининградская область имеет особое значение для Российской Федерации, обеспечивая ей выход в Балтийское море. Специфическое положение Калининградской области создает возможность использования ее географического положения для развития интенсивных связей Российской Федерации со странами Балтии.

Учитывая это обстоятельство, а также необходимость создания благоприятных условий для социального развития Российской Федерации и Калининградской области, на территории области образована особая экономическая зона. Федеральный закон об этой зоне разрабатывался в течение длительного времени и вступил в силу 31 января 1996 г.

Федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области" определяет режим инвестиций и предпринимательской деятельности в этой зоне, таможенное и валютное регулирование в ней, а также некоторые другие вопросы, включая право области в лице ее уполномоченных органов государственной власти заключать соглашения с административно-территориальными образованиями иностранных государств об экономическом, научно- техническом, культурном и спортивном сотрудничестве. Заметим, что эти соглашения не могут рассматриваться как международные договоры Российской Федерации.

Указанный выше Договор между органами Российской Федерации и Калининградской области был заключен всего через десять дней после подписания Президентом Федерального закона "Об особой экономической зоне Калининградской области". Договор, по существу, направлен на создание Россией и Калининградской областью условий успешного функционирования особой экономической зоны.

В Договоре разграничиваются полномочия федеральных государственных органов и государственных органов Калининградской области как по вопросам, имеющим прямое отношение к особой экономической зоне, так и по таким злободневным для области вопросам, как регулирование миграции на территории области и социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей.

Таким образом, Договор России с Калининградской областью без сомнения может быть назван уникальным, хотя по существу уникален каждый договор, заключаемый между органами государственной власти Российской Федерации и органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Очевидно, что договоры, которые еще предстоит подписать, также будут уникальными, поскольку они определят особенности правоотношений, связанные со спецификой того или иного субъекта Федерации.

4. Проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Характерным примером федерального закона, в котором разграничиваются полномочия, отнесенные Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения, служит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (вступил в силу в августе 1995 г.). Принятие этого закона явилось важным шагом на пути законодательного закрепления демократических основ общества, поскольку именно местное самоуправление является одним из основных условий существования любого демократического строя и именно на местном уровне граждане могут непосредственно осуществлять свое право на участие в управлении государством. Закон разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации (ст. 4) и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (cт. 5) и предметы ведения местного самоуправления (ст. 6). В соответствии с Законом государство обеспечивает поддержку становления и развития местного самоуправления, для чего создает необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия.

К сожалению, закон обладает рядом существенных недостатков. Создается впечатление, что у законодателя не сложилась определенная концепция в подходе к проблеме местного самоуправления. Как следует его рассматривать: как форму децентрализации власти и самостоятельности местных органов или же как форму самоорганизации жителей местных территориальных образований? Если понимать под местным самоуправлением автономию местной власти, то она в значительной степени ограничена полномочиями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. В то же время Закон предоставляет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 6, п. 4), что выходит за рамки представления о местном самоуправлении как о форме самоорганизации жителей местных территориальных образований для решения вопросов местного значения. Правда, данная проблема относится в первую очередь к сфере толкования и применения конституционных норм. Ведь, с одной стороны, ст. 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", а, с другой, – ст. 132 Конституции предусматривает, что "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями".

Многие статьи закона страдают явной непрописанностью. Непонятно, как на практике будут разграничиваться предметы ведения муниципальных образований, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ст. 6, п. 3). Не слишком конкретно сформулирована ст. 9 о государственной поддержке местного самоуправления. Думается, что серьезные проблемы возникнут в случае применения на практике ст. 13 об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Вообще, чрезмерная обобщенность многих положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может привести к ряду трудностей в его реализации, в осуществлении народовластия на деле.

5. Становление бюджетного федерализма.

Одним из важнейших условий упрочения российского федерализма и укрепления территориальной целостности нашего государства является становление "бюджетного федерализма".

Основу бюджетного федерализма должно составить до конца еще не реализованное законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, что необходимо для такого распределения доходов, которое стимулировало бы ответственность субьектов Российской Федерации за реализацию ими их полномочий и, вместе с тем, дало бы возможность федеральным органам государственной власти обеспечивать целостность государства и его развитие.

При определении бюджетов субъектов Федерации необходимо учитывать присущую России большую дифференциацию их бюджетно-налоговых потенциалов.

В нынешних условиях возможности бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов маневрировать на основе собственной бюджетной базы весьма ограничены нерешенностью ряда бюджетных проблем и неотрегулированностью бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это нередко приводит к тому, что руководство субъектов вместо поиска дополнительных внутрирегиональных бюджетных поступлений стремится к получению большей доли федеральных налогов за счет других регионов или просто уклоняется от отчислений доходов в федеральный бюджет. Некоторые из субьектов Федерации, имеющие возможность наращивать собственную доходную базу, предпочитают идти по пути перераспределения федерального бюджета. Тем самым неоправданно возрастает нагрузка на федеральный бюджет (что реально означает нагрузку на бюджет узкого круга регионов), снижаются его возможности оказывать содействие действительно нуждающимся в помощи субъектам Федерации.

Вместе с тем следует упорядочить процесс движения денежных потоков между финансовыми учреждениями субъектов Федерации и финансовыми учреждениями Федерации. Некоторые шаги в этом отношении сделаны в договорах, заключенных федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Можно констатировать, что бюджетная политика изменяется не только в отношениях между Федерацией и ее субъектами, но в отдельных субъектах Федерации между субъектом и его административно-территориальными подразделениями. Так, в проекте бюджета Новгородской области на 1996 г. предусмотрено, что и поступление доходов, и их расходование в основном формируется и исполняется на местном уровне, то есть в районах и городах. Каждому району и городу определено процентное соотношение получаемых налогов и расходов, покрываемых "защищенными" статьями. Дефицит покрывается за счет областного бюджета.

Органы исполнительной власти субъекта федерации финансируют только областные структуры – УВД, комитеты по образованию, здравоохранению, культуре и т.п., а также областные программы и некоторые фонды.

6. Результаты выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В 1995-1997 годах выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти очередного созыва проведены в 72 субъектах Российской Федерации, в том числе в 1995 году - в 10, в 1996 году - в 29, в 1997 году - в 33.

Численный состав депутатских мандатов в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации изменяется от 11 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до 190 депутатов в Республике Башкортостан.

Выборы в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проходили, в основном, по мажоритарной системе. Мажоритарная система использовалась в 67 субъектах Федерации. Лишь в 4 субъектах Российской Федерации - Красноярском крае, Калининградской области, Корякском и