Скачать

Виды административно-правовых отношений

В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений. Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления.

Полагаю, что первая из названных конструкций является наиболее удачной. В этом плане представляется плодотворной концепция содержания правоотношения, предложенная О.С.Иоффе, по мнению которого, в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание. В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников.

Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое специфическое материальное и юридическое содержание, которые конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно правоотношение от другого.

Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого их этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску.

Что же касается волевого содержания, под которым понимается воля господствующего класса, всего народа, то трудно себе представить индивидуализированную в каждом правоотношении волю господствующего класса, народа. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие и иные правоотношения, не утрачивает своего общего характера.

Для того , чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два обстоятельства: во-первых, вторичный характер административно-процессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением, а, во-вторых, связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей российского права.

Отсюда следует, что если материальным содержанием административно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение.

Значит, материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя тесно связанные два компонента (фактический и юридический), выступающие в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленные формулой «общественное отношение — материальное правовое отношение».

При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоотношения был также административно-правовым, поскольку, как уже говорилось, материальное отношение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может относиться и к другой отрасли российского права. Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным правовым отношением.

То обстоятельство, что материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть, и действительно являются, материальные отношения ряда отраслей российского права, говорит о необходимости соответствующего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что в свою очередь имеет прямое отношение к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений.

Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, имеет несомненно волевую природу. Оно проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и прекращение правовых отношений в обществе, во-первых, связано с действием правовых норм, — определенных общих правил волевого характера и, во-вторых, в каждом правоотношении заложен волевой элемент, проявляющийся в поведении участников правоотношения.

При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального правоотношения, в том числе и административно-процессуального, формируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.е. тех фактических общественных, а также материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого административно-процессуального правоотношения.

Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как отношениям управленческим можно сказать, что их материальное содержание отражает особенности той среды государственного управления, в которой они существуют. В данном случае как материальное, так и процессуальное административно-правовое отношение практически возникает в одной из трех областей функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: экономической, социально-культурной и административно-политической.

Следовательно, подобно тому, как возникновение отношений вообще в сфере государственного управления, там, где действуют административно-правовые нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом содержании, т.е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений.

Конечно, поскольку эти три сферы государственной управленческой деятельности теснейшим образом связаны между собой, постольку и возникающие в каждой из названных сфер административно-процессуальные правоотношения также тесно связаны друг другом, являясь органической частью управленческих правоотношений вообще. Более того, как известно, каждая из названных сфер, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей государственного управления и административно-правового регулирования, обладающих спецификой, определенными отличиями в материальном плане. Соответственно с этим строятся и административно-процессуальные правоотношения. Одни из них складываются в различных отраслях экономической сферы, другие — в отраслях социально-культурной сферы, третьи — в отраслях сферы административно-политической.

Второй вариант связи материального и процессуального правоотношений выглядит более своеобразным , нежели первый. Если в первом случае система «материальное - процессуальное» отношение складывается исключительно в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и находится под совокупным воздействием только норм материального и процессуального административного права, то вторая система отношений выходит за пределы сферы государственного управления, начинаясь за ее «материальными» границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом отраслей российского права получают возможность реализации лишь с помощью административно-процессуальных норм и, следовательно, административно-процессуальных правоотношений.

При таком варианте материальное содержание административно-процессуальных правоотношений приобретает в известном смысле смешанный характер, отражая одновременно особенности материального отношения, возникшего за пределами действия сферы управленческой деятельности органов исполнительной власти, и процессуального отношения, складывающегося под воздействием норм административно-процессуального права, действующего уже в управленческой сфере. Таким образом, обусловленные областью возникновения особенности материального содержания административно-процессуальных правоотношений, с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их участников, т.е. юридическое содержание, а с другой — дают основания для классификации административно-процессуальных правоотношений по их материальному содержанию.

Материальное содержание — главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения. Субъектный состав, будучи обусловленным материальным содержанием, в свою очередь предопределяет полномочия и обязанности участников различных вариантов правоотношений. Здесь могут быть различные варианты: гражданин и орган исполнительной власти либо его представитель; иностранный гражданин (лицо без гражданства) — орган исполнительной власти; орган исполнительной власти — государственный служащий; государственный служащий - государственный служащий; гражданин — мировой судья и другие варианты.

Существование многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре и т.д. делает актуальной задачу их научной классификации.

В работах по общей теории права содержатся различные мнения по вопросу о классификации правовых отношений.

Некоторые авторы классифицируют правовые отношения по характеру функций, выполняемых их участниками, а также по их субъектному составу.

Положив в основу классификации те функции, которые свойственны правоотношению как « конкретизатору » общих предписаний юридических норм, С.С.Алексеев предложил различать три вида правоотношений: 1) общерегулятивные правоотношения, преимущественно направленные на закрепление круга субъектов советского права, их общего юридического положения; 2) конкретные регулятивные правоотношения, непосредственно направленные на закрепление конкретного поведения субъектов; 3) охранительные правоотношения, непосредственно направленные на реализацию мер государственно-принудительного воздействия. По мнению С.С.Алексеева, «указанные виды правовых отношений в большинстве случаев действуют в единстве, сочетании. Например, конкретные регулятивные правоотношения функционируют лишь тогда, когда вступили в действие общерегулятивные ; в свою очередь, охранительные предполагают существование регулятивных (общих и конкретных обязанностей), при нарушении которых применяются меры юридической ответственности, меры защиты». Надо отметить, что в этой концепции оказывается неясным самое главное: чем отличаются общерегулятивные отношения от правовой нормы.

Выявлением отдельных групп правоотношений внутри той или иной отрасли права занимаются обычно представители отраслевых научных дисциплин в той, однако, мере, в какой их вообще интересует проблема правового отношения. Например, В.С.Основин предлагал классифицировать государственно-правовые отношения: а) по целевому назначению; б) по содержанию; в) по форме; г) по субъектам; д ) по времени существования. Г.И.Петров подразделял административно-правовые отношения по содержанию, по характеру, по соотношению прав и обязанностей участников.

Административно-процессуальные правоотношения можно также классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.

1. Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений, регулируемых административно-процессуальным правом, подобно соответствующим административно-правовым материальным отношениям, носит общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при поступлении гражданина на государственную службу. Другие группы отношений, складываются, например, в определенных отраслях государственного управления и административно-правового регулирования — промышленности, строительстве, образовании, здравоохранении, внутренних дел, обороны и др.

2. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств отражает сложную структуру административного процесса. По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются на :

а) отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

в) отношения, возникающие в производстве по административно-правовым жалобам и спорам;

г) отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;

д ) отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;

е) отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;

ж) отношения, возникающие в регистрационном производстве;

з ) отношения, возникающие в лицензионном производстве; и) отношения, возникающие в исполнительном производстве.

3. Деление административно-процессуальных отношений по отраслевой принадлежности основывается на том, что в данном случае мы имеем дело не с отдельным, изолированным административно-процессуальным правоотношением, а с системой отношений, где административно-процессуальное правоотношение выступает в качестве одного из элементов системы. Как уже отмечалось, эта система состоит из трех элементов: а) фактическое общественное отношение; б) материальное правовое отношение, закрепляющее фактическое общественное отношение; в) административно-процессуальное правоотношение.

Между названными элементами существует неразрывная связь. Каждый из них относительно самостоятелен и обладает определенными свойствами, оттеняющими его специфику. Связь между элементами данной системы выражается прежде всего в определенной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться только в одном направлении, а именно: от фактического общественного отношения — через материальное правоотношение — к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы, существование которой подчинено одной цели — достижению необходимого юридического результата.

Связь между элементами названной системы выражается также в наличии единого материального содержания, на основе которого и происходит движение системы в направлении от «объекта-цели» к «объекту-результату».

Такой подход позволяет полнее учитывать особенности одновременного правового регулирования подобного рода систем несколькими отраслями российского права и определить место каждой из них.

Итак, по отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные правоотношения делятся на :

а) отношения, имеющие своей целью реализацию административно-правовых материальных отношений;

б) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права;

в) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами российского трудового права;

г) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового права;

д ) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного права;

е) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.

4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений последние делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные правоотношения.

Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г ., предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти (п. 6 Правил).

Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников.

Для административно-процессуального правоотношения, равно как и для материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в каком направлении -   снизу вверх или сверху вниз — они развиваются. В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995 г . «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т.д.

При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.

При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы власти и подчинения не только не могут быть распространены вообще без всяких оговорок на все без исключения административно-правовые отношения, но они несвойственны и многим вертикальным, не говоря уже о горизонтальных, правоотношениям, которые на первый взгляд характеризуются наличием именно этих элементов. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.

Третий вид административно-процессуальных правоотношений — диагональные — имеет черты сходства с вертикальными . Различие состоит в том, что диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 1993 г . Госгортехнадзор вправе давать обязательные для исполнения предписания поднадзорным предприятиям различных отраслей народного хозяйства, подчиненным соответствующим ведомствам.